国有粮食购销企业成最大硕鼠 农发行改革遇困境

　　作者：王松奇 社科院金融所副所长

    国有粮食购销企业是中国“经济粮仓”中的最大硕鼠，它们创造的资金“黑洞”和目前仍处于提升阶段的“黑洞”创造能力是中国农业银行和农业发展银行改革和发展面临困境的终极原因

　　在工、农、中、建四大国有商业银行改革中，最大的难题是中国农业银行的改革；在国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行这三个政策性银行的改革方案中，最难以形成明确思路的是农发行。同样带有“农”字的标记，为什么农村信用社的改革现在已取得了突破性进展，而两大沾上“农”字的银行改革却这样步履维艰？熟悉中国国情的人都知道：实质上，农业银行和农发行原来是招牌和业务上的一家人，农发行只是由农业银行原来的政策性业务分离成的一个新银行。中国农业银行至今仍然不良率畸高、问题积重难返，根子还在当年农发行新成立时甩下了800多亿元坏账至今没有消化。而成立仅仅十一年的中国农业发展银行至今在资产质量和业务能力上远低于国家开发银行甚至不如中国进出口银行，其背后起作用的因素就是它的客户基础——国有粮食购销企业。

　　国有粮食购销企业是中国“经济粮仓”中的最大硕鼠，它们创造的资金“黑洞”和目前仍处于提升阶段的“黑洞”创造能力是中国农业银行和农业发展

银行改革和发展面临困境的终极原因。

　　国有粮食购销企业怎样创造“黑洞”

　　早在1999年3月，由国有粮食购销企业所“创造”的贷款坏账就已达2140亿元，最近六年来，由银行贷款损失、粮食储存过期以及“账实不符”等因素迭加，国有粮食企业所创造的资金“黑洞”已远远超过3000亿元。从目前看，由于该领域体制改革步伐滞后，这个窟窿还在继续扩大，许多国有粮食购销企业损害农民利益、糟蹋农发行资金的行为仍处于难以遏止状态。根据我的调查，目前，国有粮食购销企业中的不良行为主要有以下几种：

　　1、用压级压价、减斤扣杂等手段盘剥农民

　　许多国有粮库在收购粮食时主要采用两种手段盘剥农民：一是通过压低粮食等级来压价，即在收粮时既不用容重器也不用其他检测设备，只凭感官来鉴定粮食级别，一般是人为压低一个等级，这样，每市斤农民少收入0.02元；二是用减斤扣杂的办法，即使农民送来的粮食的水分、杂质都达到国家标准，粮库也会毫无道理地强硬扣除总重量的8%，这样，若小麦价格每公斤1.36元，农民卖1吨小麦被扣的应得收入就达1088元之多。

　　2、抛陈除新，滚动取利

　　农业发展银行是国有粮食购销企业的单一债权人，因此，按国家政策对国有粮库的存粮轮换执行着监督职能。农发行已规定：凡国有粮库销售轮换粮食比如说小麦，一定要报请当地农发行批准，先填写销售申请单获批准后方可销售，但国有粮食所(库)的实际做法却是：(1)在价格上高销低报，如小麦销售通常是每斤低报0.10元，每个粮食所一般每年至少销售5000吨小麦，隐瞒利润就达50万元，这些钱根本不入账，总是不翼而飞。(2)采取不申报轮换的办法私自销售。以小麦为例，如果国有粮库的管理者看到收购价低而销售价又明显偏高时，他们就会先把库存小麦抛售，然后再收购补库，天衣无缝地进行轮换。据调查，河南每个粮食所每年采取这种方式私自轮换小麦数量大约在2000～2500吨，每吨轮换利润100元左右，不入账利润约20万～25万元。(3)每年收购小麦时国有粮库都按8%的比例扣杂扣水，这样，每个粮库每年都有数量可观的涨库粮食，这些涨库小麦私自卖掉后利润更是无须入账。

　　3、账目作假，虚假库存，应付检查

　　近几年，党中央、国务院为了保障粮食安全也制定了许多针对国有粮食购销企业的监督检查措施，其中有一项手段就是每年的“查库”。由于国有粮库普遍存在偷卖粮食的现象，这样必然存在“账物不符、库存不实”的问题。据调查，基层粮食所每到上级查库时都大体采用两种对策：一是与粮食加工企业签订虚假购销合同，制造粮食销出、货款未回、应收款增加的假象；二是借钱入账，检查过后再还回借款。这样，两种办法虽然简单却十分奏效，轻易就能应付库存检查。

　　4、利用垄断地位操纵价格

　　国有粮食购销企业作为一个具有垄断地位的利益集团常常会运用季节差价机会操纵价格的办法来为自身谋利。从全国情况看，农民的售粮时间主要在夏收和秋收后，农民这样做一是为了偿还借款和购买农用生产资料，二是为了尽快外出务工赚钱，许多国有粮食购销企业非常善于利用农民这种急于销售的心理弱点，用拖延时间的办法迫使农民低价售粮。以河南省某个地级市为例，该市每年小麦产量在80亿斤左右，几乎每年小麦购销的季节差价都可以达每市斤0.06～0.08元之间，按80亿斤小麦计算，农民的潜在收益损失可达4.8亿～6.4亿元。既然能够大幅压低收购价格，国有粮库就大量收购，垄断了粮食，在粮食加工企业需要原料时，他们又可以大幅提价，谋求垄断利润。

　　5、在与国有粮食购销企业的博弈中，农发行常常吃亏

　　国有粮食购销企业的博弈对象有三：(1)粮农；(2)粮食加工企业；(3)农业发展银行。

　　在这三个博弈对象中，农发行是国有粮食购销企业的主要算计对象。以产粮大省河南为例，国有粮食购销企业对农发行的负债比率最低也达130%以上，其中负债率200%或300%以上者已屡见不鲜。本来对粮食购销企业每年每市斤粮食给予0.07元的补贴，对每一粮库来说，这已是一笔相当可观的收入了，再考虑通过垄断性收购和销售手段赚取的利润，实际上国有粮食购销企业对农发行的贷款还本付息应当毫无困难。但这些企业中的大多数都抱着有钱不还的态度，为逃避农发行对售粮款的回收监督，不少国有粮库在售粮给民营加工企业时常常拒绝收取支票而干脆索要现金，这在许多粮食主产省中的国有粮食购销企业中已成为屡见不鲜的现象。售粮大量收取现金，收取的现金常常成为“迷失的货币”，这样，我们就不难理解为什么农发行的工作人员态度越来越认真，但粮食贷款的不良率却始终居高不下了。

　　“安徽经验”为什么迟迟推广不开

　　国有粮食购销系统之所以会存在前述种种问题，根子在于这个系统具有“为农民服务”、“保障粮食安全”以及所谓“发挥主渠道作用”的特殊地位，这种地位的特殊性使得中央政府和地方政府都对其施行了超出一般行业国有企业的特殊保护政策，保护的结果当然也就使得国有粮食购销企业恃宠而骄，管理混乱、缺少约束、“跑冒滴漏”等国有企业的弊端因而在这一系统能发挥到极致。

　　应当说，决策层早已注意到了国有粮食购销系统存在的严重问题，近几年开始推广的“安徽经验”(是指对现有国有粮食购销企业进行裁并、重组和股份制改革)，目的就是要对国有粮食购销企业进行重组和改造。但是，这在各粮食主产区推行起来仍显得十分不顺利。

　　为什么一项立意远大、逻辑顺畅的改革会遇到这样大的阻力？我通过调查发现，其原因有以下三点：

　　1、各地省市县政府没有财力或有钱也不愿意拿出用以解决国有粮食企业下岗职工的安置问题，他们觉得与其自己掏腰包还不如拖一天算一天。

　　2、各地的粮食主管部门，比如说县粮食局，它们都有“吃地盘” 的行为惯性。以河南为例，一个县的粮食局大体管理20～30家粮食所，每个粮食所每年上缴8万～10万元管理费，这样，本来就有预算经费来源的粮食局管辖的粮食所越多，其额外收入就越多。至于各粮食所所长为保住位子向粮食局领导个人进贡这类“租金性收入”每年到底有多少，已很难统计。所以，地方政府下设的粮食局最不愿意改变现状。

　　3、各地的国有粮食所或粮库是抵制粮食购销体制改革的真正微观基础。因为只有在现在这样的体制模式下，粮食所的负责人才能最大限度地捞取实惠。现有的体制模式能对粮食所负责人的舞弊行为提供保护是由于：(1)他们的职务是上级任命的；(2)粮库收购粮食是在“保障农民利益”“发挥主渠道作用”；(3)农业发展银行虽然是粮食购销企业的债权人，但在地方保护主义盛行的条件下，农发行的资金“封闭运行”根本无法实现，对粮食所的财务监督和贮粮库存监管常常落空，国有粮库售粮款体外循环及粮库偷卖粮食捞取现金的情况已屡见不鲜。近年来，许多粮食所在售粮时常常采用钱票分离的做法，据我调查，国有粮食所由于握有粮源，在交易中处于有利地位，因此，在向上门求购的粮食加工企业售粮时用“开票价”额外加钱的办法为粮食所所长个人捞好处的情形非常普遍。以小麦为例，0.70元一斤为开票价，此外还要加价5分并要求粮食加工企业支付现金，这已成了河南等产粮大省粮食购售活动中的一条潜规则。由于粮食加工企业间的竞争首先是粮源的竞争，这些企业主若得罪了国有粮库，生产原料的供应就可能中断，因此，几乎所有的粮食加工企业对国有粮食所负责人的这种违纪违法行为敢怒不敢言。既然在粮食的销售中国有粮食购销企业居于主动地位并具有灵活的定价权和寻租空间，这自然也会产生一个附带现象，即国有粮库在收粮时总是倾向于压低农民的粮食等级，这样，它们将来的利益空间就会更大些。由此可见，现有的国家垄断粮食购销体制实际上也是一种易导致损害农民利益的体制。

　　一个低成本、高效率的改革思路

　　从最近若干年经验教训看，国有粮食购销体制主要弊端在于既不能保障该系统的低成本、高效率运行，也不能保障农发行粮食收购贷款的安全和农民的利益。本来，地方政府在许多方面可以发挥更积极的作用，但地方政府之所以对国有粮食购销企业的不良行为或是监管不力或是睁一只眼闭一只眼，原因还在于这类企业花的钱都是农发行的钱，而农发行的钱在地方政府的眼中被当做是国家的钱、中央财政的钱，损失了不仅不影响地方利益，而且套来的越多似乎越对地方有利，因为这些贷款还能产生派生收入。国有粮食购销企业本身存在的各种问题根子就在于它们实际上是因为“国有国营”性质、拥有“发挥主渠道”作用的特殊地位恃宠而骄。所以，解决这个问题的根本办法就在于在“安徽经验”的基础上推行更为彻底的改革模式。我认为，最佳的思路就是：以农发行为牵头单位，以民营粮食加工企业为运作主体首先对粮食购销系统进行大刀阔斧的民营化改革。其具体思路为：

　　第一，基于国有粮食购销企业已对农发行巨额负债这一现实，可用债转股的方式确立农发行对全国省以下粮食购销企业的资产所有权、处置权和财务监督权。为达到这一目的可由国务院发文，然后农发行组织专门力量同试点省政府进行谈判设计新的改革方案。

　　第二，对省级粮食购销企业可进行股份制改革，对县以下粮食购销企业的资产或经营权当以民营粮食加工企业为投资对象进行出售。粮食购销企业的职工原则上大部分由接手的粮食加工企业进行就业安排，地方政府只负责极小比例的下岗工人工龄买断支出。这一思路具有可行性，其根据为：现在，国家及地方政府给粮食购销企业每市斤7分钱补贴，如果民营企业接管粮库，这些补贴就会成为支撑原来工资支出的基本收入来源，粮食加工企业既可以节省原国有粮库的售粮加价支出，又可以获得每市斤7分钱的国家粮储补贴，它们因而会踊跃成为转制后粮食购销企业的新投资人。

　　第三，对于买断国有粮食购销企业股权或经营权的粮食加工企业，农发行可以将原来的递延债权转化为股权并用战略合作协议的方式对那些参与改制的新投资者在资金供给上给予额度支持，在财务上履行账目监督和现金管理职能，在企业技术改造和扩大订单农业比重上给予业务指导。同时，各地也可以根据具体情况，由接手国有粮库的粮食加工企业承担相当一部分对农发行的债务。这样，既可以减少存量不良金融资产，又可以极大降低农发行增量贷款风险。

　　第四，各地粮食局作为当地政府的一个部门，在粮食购销企业进行民营化改造后可重新做职能定位，如对民营粮食购销企业进行业务指导、供销行为监督、储粮质量检验监管、农民投诉受理、订单农业推广、市场信息分析、储粮技术人员培训，等等。对这类业务中的市场化服务可进行一些合理收费，这样，原来国有粮食购销企业彻底改制后粮食管理部门的利益损失也会部分地得到补偿。