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本报记者 陈善哲
深圳报道
鲜有一部地方性法规能引起全国范围内的广泛关注，深圳的《改革创新促进条例》是一个例外。
这部数月来一直“只听楼梯响，不见人下来”的法规，终于开始露峥嵘。11月17日，深圳市四届人大常委会第三次会议分组审议了《深圳经济特区改革创新促进条例(草案)》(下称《改革条例》)，这也是该法首次被提交市人大审议。
《改革条例》为改革创新立法，在中国是独一无二的创举。
从本报11月21日获得的《改革条例》草案来看，为激励和保障改革，《改革条例》专门设立了财政保障、部门协同、奖励、责任追究、免责等若干方面的内容。
为促进改革立法
尽管《改革条例》早早就被列入深圳市人大常委会2005年度的立法计划，但在草拟意见稿之初对立法的必要性却不无争议。
作为条例的主要起草人之一，深圳市人大常委法制委员会主任刘曙光坦言，“反对立法的意见认为，改革往往意味着对现有法律的突破，立法何以能够促进改革？这种意见曾给我们带来相当大的压力。”
深圳大学管理学院教授马敬仁一度也持这种观点，他解释说，当初最大的担心是认为“改革立法可能会约束改革者的行为和思想，不利于改革创新的进行”。
然而，经过反复斟酌之后，立法宗旨由“为改革立法”明确为“为促进改革而立法”，从而为各方所接受。“现在条例的目的很明确，就是为了促进经济、社会、行政管理等领域的改革创新。”马敬仁称。
有评论认为，深圳制定《改革条例》，标志着中国已经进入了依法改革的时代。
在做关于《改革条例草案》的说明中，深圳市人大法制委员会主任陈涤表示，“我们的改革走过了20多年的历程，应该从摸着石头过河过渡到有序规范进行的阶段，因此，有必要将改革的必经程序法定化，通过立法来规范改革。”
而对于改革和现行法律框架的冲突，陈涤在说明中强调，现行的某些法律制度可能不适应社会发展的需要，而改革创新工作与现行法律制度之间的冲突和矛盾，不能靠行政手段来解决，应该依靠法律手段来处理。“通过立法解决改革创新的合法性和有效性问题。”
据了解，起草单位先后共举行了三次专家论证会，组织市内的专家学者就立法的必要性、条例的立法形式、调整范围、基本框架以及主要内容进行探讨，并向各政府部门、政协、人大、各区政府等机构发出征求意见函75份。
多方锤炼，始有《改革条例》草案的出炉。
如何激励改革者勇往直前
《改革条例》草案涵盖43条法律条文，分为总则、工作职责、基本程序、公众参与、激励保障以及监督考核等章节。
立法的前提，必须厘清改革创新的法律定义。
多年以来，改革创新更多的是以口号宣言的方式出现，而非专业的法律术语。《改革条例草案》认为，应将改革创新界定为体制改革创新，包含“经济体制、行政管理体制、文化体制、社会管理制度以及人大制度建设和司法工作”等方面。
同时，《改革条例》对改革的基本程序也做了规定：国家机关、公立非营利机构和人民团体应当编制本单位改革创新中长期规划和年度规划。而且市、区政府改革创新中长期规划、年度规划以及对全市经济社会发展有重大影响的改革创新方案应当提请人大审批。
《改革条例》对现实中可能出现的改革与法律的冲突做了充分的估计。条例规定，如果改革创新涉及深圳的地方法规以及政府规章，应当先提请制定法律的机关修改。如果改革时效性强，需要在法规修改之前先行实施的，也可以将改革方案提交法规制定机关批准，继而再修改法规。
最为外界关注的，是关于改革的激励和保障措施。
《改革条例》为此专门设立了财政保障、部门协同、奖励、责任追究、免责等若干方面的内容。条例表示，市政府设立改革创新奖，对在改革工作中做出突出贡献的单位和个人给予奖励。而且公务员对改革工作有突出贡献的，应当作为其晋升职务、级别的重要依据。
而在条例的第40条对不依照规定推进本系统和本单位改革工作的六种情形，规定要追究单位主要负责人以及直接责任人员的责任。
媒体广为报道的则是关于免责条款的内容。
条例第41条规定，如果“改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下条件的，可以免于追究有关人员的责任”。该条规定了三个免责的条件，包括个人和所在单位没有牟取私利，以及没有与其他单位或者个人恶意串通等。
在审议的过程中，人大代表们最津津乐道于深圳当年在拍卖土地、开办股市等过程中表现出来的敢闯敢试的勇气。但代表们认为，这些改革面临巨大的风险，倘若失败，改革者将承担巨大压力。“应该为改革者卸掉后顾之忧，制造一个改革创新的良好氛围。”
但也有专家认为，关键是建立良好的跟进监督机制，否则上述免责条款有可能成为假借改革、牟取私利者的护身符。
法律还是政策？
尽管《改革条例》表达了深圳坚持改革的政治意愿，但作为一部法律，其技术上的瑕疵也招致不少反对之声。
在审议过程中，有代表在肯定条例的作用的同时，对条例的可操作性也表示了质疑。
“作为一部以促进改革为主旨的法规，条例从形式上似乎不完全具备法律的特征。”一位长期关注条例制定的人士表示。法律条文通常具备“条件假设”和“行为后果”的固定模式，而在《改革条例》中更多的则是使用了一种“宣言式”的用语。
而且“对于改革创新的法律定义也是不够清晰的。”他认为，《改革条例》应该作为政策文件，而不是以法律文本的形式发布。
这也是一些向起草单位提供咨询的专家们的建议。他们认为，改革创新的立法应当分步骤实施，可以先以市委、市政府的名义颁布促进改革创新的意见。
这正是11月8日，深圳官方向外界全文公布《中共深圳市委深圳市人民政府关于建立促进改革工作机制加快体制创新的意见》(下称《意见》)的由来。在早先的这份阐述改革思路的政策文件中，对改革有着更为宏观的把握和描述。
如果抛开争论，对于深圳鼓点渐骤的改革动员，《改革条例》无疑至关重要。
从今年3月份深圳市委书记李鸿忠履新，发表“改革创新是特区的根、是特区的魂”的施政宣言，到9月份国务院总理温家宝视察深圳时发表“以特区之为、立特区之位”的殷切期望，直到最近接连出台的《关于在全市掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”，加强执行力建设的决定》以及《中共深圳市委深圳市人民政府关于建立促进改革工作机制加快体制创新的意见》，深圳政坛的改革之风渐趋紧骤。
“改革已经进入深水区，任何改革措施的推进都将会受到既得利益者的阻挠。而《改革条例》是政府表达改革意愿的再一次政治动员。”一位观察人士称。
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