包头空难遗孀挑战赔偿限额

　　今日关注

　　-诉请民航总局依照航空法制定赔偿限额

　　-法院裁定不属行政诉讼受案范围未受理

　　-此案引出专家观点碰撞 　姜明安等：是具体行政行为

　　陈磊 王永超

　　起诉被驳回

　　5月18日，包头空难遇难者陈苏阳妻子桂亚宁的代理律师、众鑫律师事务所上海分所律师李小龙透露，他们已于前天收到北京市第二中级人民法院的行政裁定书。法院裁定，该起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。对此，李小龙称，他们近期将准备向北京市高级人民法院提起上诉。

　　今年3月4日，桂亚宁向北京市二中院提起诉讼，请求法院判令中国民航总局依法履行《中华人民共和国民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定“国内航空运输承运人的赔偿之限额”。桂亚宁对我国1993年制定沿用至今的空难每人赔偿7万元的限额提出异议。

　　北京市二中院裁定书中写到：“现桂亚宁请求判令中国民用航空总局履行立法义务，因立法行为属抽象行政行为，故桂亚宁的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。”

　　2004年11月21日8时20分，东方航空公司从包头飞往上海的Mu5210航班刚起飞不到1分钟，就坠入距机场不远的南海公园，机上47名乘客、6名机组人员全部遇难。

　　我国空难赔偿的惟一标准源自1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，“承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元”。

　　包头空难一周后，东方航空公司公布赔偿办法，首先就强调了7万元这个基数，最终确定每位罹难者的赔偿金额为21.1万元。部分遇难乘客家属对这一方案提出了异议，表示不能接受这一赔偿方案。

　　陈苏阳是3名遇难上海人之一，遇难时是一家知名公司的副董事长兼总经理。陈苏阳没有买航空意外保险，也就意味着只能赔偿21.1万元。这数目仅仅是他生前几个月的工资而已。他的妻子桂亚宁无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，今年3月4日，她委托律师将诉状递至北京市第二中级人民法院，诉讼理由为民航总局行政立法不作为。

　　东方航空公司表示，他们没有权力突破目前法律规定的赔款限额，因为赔付标准是国务院制定的，如果不满意，可以通过其他途径解决。

　　据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。

　　民航总局定规章是何行政行为

　　北京大学法学院宪法与行政法学研究中心主任姜明安教授：制定赔偿责任限额是民航总局的职责，是一个具体行政行为，而制定规章才是抽象行政行为。这两者是不同的，法院不应混淆。

　　抽象的还是具体的，可以理解为一个是贴近人，一个是贴近事，人是不贴近你的，事是贴近你的。具体和抽象还可以理解为是一次性适用的还是多次性适用的问题。飞机失事，对于受难者可以认为是具体的，是一次性确定的。

　　民航法颁布已近10年，民航总局始终没有根据该授权条款来制定相关规章。这是民航总局的失职，已构成行政不作为。

　　中国政法大学张树义教授：抽象行政行为指向的是一种规范性文件，家属告的是行政不作为，没有告这个规范性文件，也就是说，告的是不制定相关规章的行为，重点在“不制定”，而“不制定”就是一个具体行政行为，这个行为是可诉的。所以法院裁定驳回起诉的理由是不成立的。

　　中国政法大学蔡定剑教授：立法行为本身是具体行为。立法行为可以分政治行为和行政行为，全国人大的立法是具体行为，但它是政治行为，法院无法裁决一个政治行为；而行政职责行为是可以由法院强制执行，因为行政机关的立法是授权的行政决策行为。民航总局没有履行行政决策的义务，可以由司法强制执行。

　　马怀德等：是抽象行政行为

　　中国政法大学陈桂明教授：制定赔偿限额不是具体行政行为，抽象行政行为中首当其冲就是制定规则。

　　中国政法大学马怀德教授：行政诉讼法第12条规定，不能对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼。也就是说，制定法规规章是抽象行政行为。但是，行政诉讼法没有对不制定法规规章能不能起诉作出规定。因此，目前的法律法规在这方面还是有障碍的，法院的确没有办法作出让行政机关履行授权立法义务的判决。从目前相关立法规定来看，法院的裁定还是有一定根据的。

　　行政机关在立法义务这方面有很大的自由裁量权。民航法是1996年制定的，空难赔偿限额是1993年制定的。民航总局完全可以说1993年就有了相关规定，现在只要完善修改就可以了。如果法院把这个立法义务看成是行政机关必须履行的义务，也是不恰当的。

　　现在很多人呼吁，行政诉讼的范围不应仅仅是履行特定职能的这种具体行政行为，也要把抽象行政行为纳入到行政诉讼的范围内，应该把行政诉讼的范围扩大。将要修改的行政法应该会考虑到这一点。

　　应对赔偿限额及时修改

　　中国民航管理干部学院法学副教授董念清：民航总局应当依法履行《中华人民共和国民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿之限额”规定。社会是发展的，1993年制定沿用至今的空难每人赔偿7万元的限额明显不适应现在的实际情况，我们应该与时俱进对赔偿限额作出修改。

　　其实早在2002年的大连空难事件后，针对空难赔偿数额就引起过激烈的讨论，但三年过去了，相关部门还是没有动静。包头空难又激起一轮讨论。这两次事件暴露了空难人身损害赔偿的不足和缺陷。从中我们可以看出，在授权立法之后，行政部门存在立法滞后的问题。导致在出现事情之后，没有法律依据或找不到合适的法律依据。所以，民航总局应该对赔偿限额及早修订。

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　　为何9年不立法 桂亚宁的代理律师李小龙认为，民航总局9年不立法原因有三：一是缺少有效的程序规则，怎么监督，责任如何追究，这些都没有规定；二是没有利害相关人的参与，监督缺少发起者；三是对立法不作为的监督缺乏宪法和法律依据。

　　民航总局政策法规司副司长马正在接受媒体采访时表示，民航法颁布实施后，民航总局也意识到了立法问题，制定了一个新的赔偿责任限额，但报送后，由于诸多内部原因，包括征询航空业界等方面的意见，至今没有出台。

　　国际普遍做法 目前，国际社会对于责任赔偿普遍遵从的是1929年的《华沙公约》以及后来的《蒙特利尔公约》。中国也是其签署国，但目前在中国，这些“公约”只适用于国际航线的事故赔偿，对于国内航线则仍然依据1993年的暂行规定。由此，出现了空难赔偿因航线不同而厚此薄彼的现象。

　　空难赔偿的种类 一种是商业保险，即随机票同时购买的航空意外险。目前国内的普遍标准是40万元。因为有保险责任和赔付金额的详细规定，所以商业保险的理赔过程并不麻烦。

　　另一种就是责任赔偿，即发生事故的航空公司根据相关国内法和国际法所必须承担的赔偿。这种赔偿根据空难发生地、国际国内航线、事故原因等具体条件不同而导致理赔金额的不同，理赔过程十分麻烦。

　　首例诉立法不作为案 2003年6月，南京一市民以行政立法不作为为由状告南京江宁区政府。这一被外界称为中国首例起诉立法不作为的案件最终被法院驳回。其理由是：区政府对相关文件的重新制定和发布都不属于具体的行政行为。法院虽未立案，但后来就其中的“立法不作为”向政府机关发出了司法建议。