环评风暴寻求制度突破 评议决策机制有待完善

　　

金沙江溪洛渡水电站

　　实施环境影响评价制度，实际上不只是一个风险识别和成本效益分析的问题，更涉及到一个健全决策机制的问题。

　　撰稿／马 军

　　国家环保总局1月18日宣布停建金沙江溪洛渡水电站等30个项目，这是《环境影响评价 法》实施以来环保总局首次叫停违法项目。虽然中国严重的环境问题不可能通过一次专项行动就能解决，但这场环评风暴或许能够真正触及长期妨碍中国环境保护的几个关键问题，为解决这些问题提供一个契机。

　　严格执法的开端

　　首先，人们期望这场风暴能成为中国环保领域严格执法的开端。

　　中国自1979年出台第一部环境保护法，在过去25年里，已颁布实施了7部环境保护法律，9部资源管理法律，30多部生态环境和资源保护建设的行政法规，以及30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，数百项各类国家和地方性环境标准，立法速度之快世界少见。然而，环保法规体系的建立并没有对环境保护工作产生显著的促进作用，中国的环境污染不断加剧，生态状况持续恶化，宝贵的资源遭到严重破坏。究其原因，在很大程度上是因为这些法律没有得到有效执行。此次环保总局依法叫停30个大项目，显示了中国最高环境管理部门严肃执法的决心，重新燃起了人们的期望。

　　中国的环境执法虚弱，是与发展观念密切相关的。长期以来发展优先仍然是主导战略，反映到实际工作中就是环境保护处处给经济发展让路。这样的原则也直接影响到立法工作，很多环境法的出台是本着“有一个总比没有强”，“摸着石头过河”，“宜粗不宜细”的思路。现实中虚弱的执法力度让环保法规在一些人眼中变得没有尊严，环保行政主管部门在一些人心中日益失去权威。

　　此次叫停30个项目，应该不是心血来潮之举，或是为逞一时之快，更抑或是部门利益之争。环境保护的执法问题应该从人为地建立和谐社会的战略高度去看待，通过认真落实环境保护法规来统筹地区发展的不平衡，阶层发展的不平衡，人与自然关系的不平衡。只有这样经济发展才能持续，人民生活质量才能切实提高，社会才能稳定，环境才能得到保护，才能为子孙后代留下起码的自然资源和景观资源。

　　人们更期望此次环评风暴成为落实环境影响评价制度的开端。

　　众所周知，西方国家在工业化的过程中，也曾深受环境污染之苦。上世纪60年代，西方有识之士认识到不能再走“先污染后治理”的老路，开始对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出减轻不良环境影响的对策，提供可供比选的替代方案。这一做法被称为环境影响评价制度，它的广泛实施帮助西方国家走出了环境破坏的困境，初步实现了经济社会和环境的协调发展。

　　中国上世纪70年代末开始了环境影响评价的探索，是世界上最早实施建设项目环评制度的国家之一。从理论上讲，我们的现有的建设项目已经通过了环境影响评价，不应对环境造成显著的不良影响。然而，在现实生活和媒体的报道中，仍然看到很多企业依然在没有环保设施的情况下投产上马，肆意向环境排放废水、废气和有毒有害固体废物；依然看到很多项目在不适当的地点开工建设，破坏了当地脆弱的生态环境和宝贵的资源。显然，严肃的环评程序在这些项目的审批过程中成了走形式，走过场，它们有些根本没有进行环评，有些环评质量低劣，有些在建设运行过程中对环评提出的预防和处理要求置之不理。

　　全国人大于2003年制定颁布了《环境影响评价法》，提升了环评法规的规格，而且将环评领域从单纯的建设项目扩大到规划，并首次对公众参与作了明确的要求。如今一年多时间过去了，竟然还有一大批项目根本不履行起码的审批手续，敢于在环评未得到批准的情况下上马，有些甚至接近完工，显示了一些企业和政府部门对于环境影响评价制度的漠视。不顾环评程序，先上车后买票，背后是经济利益的驱动，说白了是为了追逐行业利益、地方利益和部门利益。

　　电站项目成为焦点的背后

　　中国脆弱的生态环境和贫乏的资源决定了我们不能再走别人先污染后治理的老路。很多人认为中国现在谈环保为时过早，中国只有等到人均GDP达到若干美元后再提环境保护。但事实是，中国的悠久历史既是灿烂的文明史，在一定意义上也是惨痛的生态环境破坏史；而建国前30年对生态环境的破坏更达到空前的程度，却没有积累起多少财富。因此中国在真正进入到工业化和城市化的时候，只剩下少得可怜的资源和几乎经不起更多破坏的残山剩水。这就是中国的现实，一种和欧美日情况完全不同的现实，它决定了我们必须背负起历史的包袱，在现代化起步的阶段就同步地治理污染，提高资源利用效率。而环境影响评价是中国环境保护最为有效的工具，因为它可以做到防患于未然，避免陷入昂贵的末端治理困境。

　　此次环评风暴引人关注的另一个重要原因，是因为它涉及到一大批电站项目。中国经济的高速发展，造成了电力紧缺的局面。相当多的业内人士认为此时祭出环评的大旗不合时宜，将影响中国经济的发展和人民生活质量的提高。但实际上，双方的分歧并不在于要不要发展，而是如何发展的问题：是一味扩大能源开发，在资源扩张型的发展道路上越走越远，还是把发展规模置于保护环境、保证人民健康、保持社会稳定的硬约束之下，在提高利用效率的基础上合理开发资源。

　　当前，各大电力公司和各地政府在巨大经济回报预期的吸引下，争相上马水电火电项目。2004年全国开工电站规模达到1.5亿千瓦，超出了批准额度的1.5倍，很可能再次形成高能耗工业无序发展的恶性循环。而这样的盲目无序开发也超出了资源和环境的承受能力，以火电来说，根据环保总局的判断，仅2004年1月至11月受理的200个电站项目，预计每年就将增加耗煤量4亿吨以上，将新增二氧化硫500万吨，增加烟尘排放量5326万吨，必然造成严重的环境污染。

　　此次环评风暴中涉及的水电开发更是近期社会关注的焦点。中国西部的水能资源集中在横断山区的岷江、大渡河、雅砻江、金沙江、澜沧江、怒江流域，在能源紧缺的背景下，投资商纷纷进入该地区，瓜分水能开发势力范围。他们往往仅从水电利益最大化的角度去规划设计，不顾该区地质环境极不稳定，山地灾害高发；这里原始森林分布，有着丰富的生物多样性，是许多珍稀和濒危生物物种的存留地；这里是我国重要的生态功能区和水源涵养地；这里是我国自然景观资源最为丰富和最集中的区域。如果无序的“跑马圈水”的局面得不到有效控制，再过20年，中国仅存的自由奔流的河流和壮丽的峡谷可能都会消失，而西南地区的高山深谷地区会出现百万新移民。

　　以号称中国第二、世界第三的溪洛渡电站为例，建设单位和环保部门的分歧显然很大。许多环保专家认为，它的修建要付出沉重的环境代价，因为它可能危及长江合江-雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区。在2002年3月召开的金沙江一期工程对长江合江-雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区的影响及替代方案研究报告咨询评审会上，专家们认为该保护区在500多公里长的江段上保护着多种珍稀濒危和特有鱼类的首选产卵场和栖息地，内有丰富的鱼类资源和与之相适应的特殊生境，其中包括国家一级保护动物白鲟、达氏鲟，二级保护动物胭脂鱼及近40种长江上游特有鱼类，在生物地理学、系统学上具有全球性代表意义，在河流生物多样性和景观资源及传统水产业等方面具有重大价值。一旦在溪洛渡和上游的向家坝建坝，将“对保护区的主要保护对象，主要保护功能产生重大的不利影响”。专家们还认为这种影响甚至是难以逆转的，白鲟等珍稀濒危和特有鱼种可能会因此导致或加速灭绝。

　　根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”；“在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施”；“在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量”。溪洛渡电站最大坝高278米，工程量巨大，其建设将极大地破坏自然保护区的真实性和完整性，明显违反自然保护区条例。为规避法律约束，投资方提出要重新划定保护区界限。合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区，本来就是为挽救被三峡大坝分割的长江上游水生生物多样性而建立的，如今三峡一期工程刚刚蓄水，下游河流生态系统刚刚被截断，就又要提出调整保护区，以便在上游拦河建坝，不能不让人产生这样的疑问：我们的环境保护真的还有底线吗？

　　然而，就是这样一座对环境影响巨大的项目，竟然在环评未得到批准的情况下“提前”开工。珍稀鱼类和峡谷景观在无声无息中消失，其损失恐怕要我们的后代才能真切地体验，但仓促的移民工程引发的社会问题，已经让这一代人承受痛苦。溪洛渡电站所涉及到的云南省永善县和四川省雷波县，共需搬迁移民8300多人，根据中国三峡工程报的报道，“溪洛渡施工区和库区主要是少数民族聚居地，做移民搬迁说服工作的难度可想而知。负责移民工作的同志，由于某些移民的不理解，经常受到不公平的对待”，征地移民办的工作人员在测量放线时曾“被一些移民围堵、谩骂”。

　　移民的反应之所以这样强烈，是因为由于当地环境容量极其有限，要修电站，就必须迫使世代居住在金沙江峡谷的居民远徙数百公里外安家，气候、土壤条件、耕作方式都要发生改变，移民们感到难以适应。在“抢修”快建的原则指导下，开发商和地方政府在没有很好沟通，没有就合理补偿达成一致的情况下要求移民远迁异乡。如果任由这样的水电开发方式在西部地区蔓延，将是对西部资源的又一次廉价剥夺，进一步拉大地区差距，影响边疆和少数民族聚居地区的社会稳定。

　　需要同盟军

　　此次环保总局不但叫停了30个项目，同时也宣布将推动开展战略环境影响评价，也就是说环保将从行业、区域和流域规划的层次上介入，从源头上防止重大经济开发活动的决策失误和环境破坏。溪洛渡等水电站之所以出现这么多问题，一个重要原因是流域水电开发的规划没有经过很好的环境影响评价。欧美发达国家的环境影响评价越来越趋向于战略层次，就是因为在项目层次环境影响评价不能完整地考虑环境影响的累积效应，对环评确定的环境影响大多也只能是提出补救措施，而无法从资源配置和规划的高度加以避免。战略环评可以有效避免经济发展超出自然承载力，使资源配置更加科学合理，解决长期存在的经济发展和环境保护两张皮的问题，这也是环境影响评价法的立法本意，值得研究和借鉴。

　　而掀起环评风暴被环保部门看作是在寻求程序公正。没有公正的程序，就不能保证结果的公正。但此次行动只是第一步，因为目前的环评程序本身还有待完善，特别是缺乏社会监督和公众参与的规定，依照目前的程序还不能保证规划和建设项目的环境影响得到有效的预防。严格实施环评制度，将让环保这个橡皮图章硬起来，这必将触及部门利益和地方利益，引发强烈的反弹，国家环保总局面临的压力之大自不待言。而地方环保部门几乎完全听命于地方政府，要想让他们真正把住环评关决非易事。环保部门要想摆脱孤军奋战的局面，要想真正提高环境影响评价的质量，也需要依靠公众作为同盟军。

　　环保总局实际上也已经注意到这个问题，环保总局副局长潘岳在公布叫停项目名单的新闻发布会上提到，建设项目数量庞大，仅靠政府去监管显然力不从心，所以要“发动社会团体和公众参与到环境影响评价和‘三同时’管理过程中，以听证和座谈等多种形式，使公众成为影响环境影响决策一支基本力量”。当务之急，是建立一套公开、透明、参与式的程序，让真正受到环境问题困扰的公众在环评中发出他们的声音。由于公民个人常常没有时间、精力和资源去跟踪、研究规划和建设项目的环境影响，特别应该鼓励、支持发展民间环保组织，让他们承担起到联系公众的作用，制约环境管理机构滥用其自由裁量权。

　　实施环境影响评价制度，实际上不只是一个风险识别和成本效益分析的问题，更涉及到一个健全决策机制的问题。借助公众对于环境保护的强烈关切，制定切实有效的实施办法，调动利益相关方参与到规划和建设项目的决策程序中，有助于实现人与自然的关系的统筹，有助于释放社会矛盾，建立和谐社会。如果能在环境保护工作中摸索出一条公众参与公共事务决策的途径，不但对环境保护，而且对整个中国政治文明进程，都会大有裨益。(本文作者为水资源问题专家、《中国水资源》一书作者)