审计报告 揭露“小财政部”现象

　　财政部预算司官员认为，中央政府有几个部门拥有预算分配权，破坏了预算的完整性，与当前推进的部门预算改革目标相背离；某些有预算分配权的部门年初预留部分预算资金，不按预算规矩花钱，给地方预算和人大审计带来麻烦

　　本报记者 王长勇

　　“这次审计署审计出来的问题，集中体现在预算和财政管理领域，反映了政府预算系统和财政管理系统仍然存在比较严重的缺陷。”

　　中央财经大学财经研究所所长王雍君本周接受《财经时报》采访时说，目前中国财政改革的重心已经从20世纪90年代的“体制改革”转向“预算与财政管理改革”方面，覆盖的范围很宽，但核心是改进预算编制和加快推行国库单一账户制度。

　　上周末国家审计署报告披露，国家发改委、科技部、国防科工委等三个有预算分配权的部门，年初大量预留预算资金。如2003年，国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元，预留76.13亿元，而在年初审批下达的228.36亿元中，实际落实到项目的只有173.4亿元。

　　又如，国防科工委共分配预算资金162.1亿元，年初预留62.91亿元；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8至11月，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。

　　另外，22个部门在向所属单位分配预算资金时，年初预留223.69亿元。上述做法造成资金分配随意性大，不符合部门预算改革的要求。

　　“小财政部”

　　目前，中国除了财政部，拥有预算分配权的还有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门。

　　全国人大专家介绍说，拥有预算分配权的部门“就像一个个小财政部”——他们一方面作为中央部门，有自己的部门预算，另一方面财政部另外再“批发”给这些部门一块资金，由他们再在全国范围内进行分配。如发改委负责基本建设资金，科技部负责科技三项费用资金。

　　财政部预算司官员介绍，中央政府几个部门拥有预算分配权，破坏了预算的完整性，和当前推进的部门预算改革目标相背离。

　　他介绍，部门预算就是一个部门的一本预算，要全面反映部门收支活动，其中包括预算内收入和支出，既要反映财政部门直接安排的预算拨款，又要反映计划、科技等有预算管理权部门的资金安排；也包括预算外收入和支出及基金预算的收入和支出。

　　“由财政部以外的其他部门掌握预算分配权，在民主与法制健全的社会中，是难以理喻的。”王雍君说，在正常情况下，政府部门不应直接保留和支配现金，这些现金在最终支付给商品服务供应者之前，应保留在国库单一账户上。这是实行“国库单一账户”的客观要求。这次审计暴露出一部分中央部门年初大量预留预算资金，说明这项改革的力度和范围仍然有限。

　　难为了地方和人大

　　财政部官员表示，部门预算应该完整地反映到部门预算，应当编到部门、编到项目。财政部做的是国家预算，但目前在国家预算里面，对于基本建设、科技三项费这样的大项支出，财政部实际是一级“批发”单位，而发改委、科技部则相当于“二级批发”单位。

　　但是，“每年财政部在做这两部分资金预算时，往往感到预算依据不足，迟迟不能下达”。

　　这两块资金“批发”到这两个部门后，他们没有将资金明确落实到项目，所以出现了预留预算资金的问题。“这几年搞部门预算以来，这一直是个难题”。

　　这位官员说，现在财政部基本能够做到的事情，是基本支出都落到各个单位，但项目资金预算的年初到位率较低，出现了“快到年终时不断追加预算”的情况。如果年初就能将资金落实到各个单位和项目，编预算时就可以把全部预算编到部门预算中。“现在的预算在外面漂着一块，人大审议时看到的当然不是一个完整的部门预算”。

　　全国人大专家说，政府预算分配权的分割，也使得地方政府预算无法做到完整，部门预算资金、基本建设资金、科技三项费用资金由不同部门下达，而且资金的到位时间不同步，给地方政府编制部门预算造成困难，使许多预算资金脱离人大的审查监督，给随意调整预算和违规违法使用预算资金带来便利。

　　另外，这些资金大多以“戴帽项目”的形式下达，需要地方政府提供配套资金，项目需要经过申请、论证、审批等众多环节，需要地方配套的数额事先无法确定，也给地方编制完整的预算带来很大困难。

　　还有一些财力紧张或事先没有安排配套资金的地方政府，为了获得中央的项目资金，虚假承诺能够提供配套资金，使得许多项目变成“钓鱼工程”，严重影响了财政资金的使用效益。

　　审批权决定

　　财政部科研所研究员陈穗红也认为，发达市场经济国家的经验表明，国家预算的分配权应该统一在财政部门，预算分配权分别由几个部门行使，不但破坏了部门预算的完整性，也容易使预算失控。

　　“但是，这是中国经济发展的特点决定的。”陈穗红说，“在美国，政府预算中没有基本建设这一项，而中国目前从计划经济向社会主义市场经济转轨，政府预算中还存在着基本建设预算资金。现在，中国对基本建设项目实行审批制，由发改委负责审批，审批立项的同时就意味着财政资金的配套，财政资金下达发改委，发改委就有了基本建设资金的预算和分配权。如果将基本建设预算资金统一到财政部管，那项目审批由谁来负责？这涉及基本建设项目审批制度的改革。”

　　据了解，受到社会各界关注的《投资体制改革方案》早已提交国务院，但至今没有出台。此前，《财经时报》向发改委相关部门询问投资体制改革的进展情况，得到的答复是：“当前的宏观经济形势发生变化，不利于改革的推出。”

　　有关人士透露，投资体制改革的一项重要内容，是投资审批范围将大幅缩小，对不需要国家投资、能够自行平衡建设资金和落实建设条件的项目，实行备案登记制管理办法。但对需要利用国家财政性投资等的政府投资项目，不论项目投资规模大小，将仍然维持现有的审批制管理办法。

　　当前正在推进的投资体制改革中，如果发改委审批国家财政性投资项目的做法不发生变化，预算分配权在短期内也无法做到统一。

　　　“小财政部”现象

　　据全国人大专家介绍，拥有预算分配权的部门“就像一个个小财政部”——他们一方面作为中央部门，有自己的部门预算，另一方面财政部另外再“批发”给这些部门一块资金，由他们再在全国范围内进行分配。如发改委负责基本建设资金，科技部负责科技三项费用资金。

　　目前，中国除了财政部，拥有预算分配权的还有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门。