乡村民主政治的重要发展

　　最近，我了解到山东威海市和广东顺德市在近两年的乡村民主选举中推行“两委一体化”制度，取得了积极效果，非常振奋。我以为他们开了一个好头，其中酝酿着我国乡村民主政治发展的重要突破。他们的做法很值得在全国推广。

　　一、“两委”分立，弊害甚大

　　我国推行乡村民主选举制度对农村发展有许多积极意义，但其中问题也很多。有的问题是这项改革的经验不足或经济条件制约所产生的，有的问题则是我们的制度本身不相协调所产生的。前者可以通过发展经济和积累经验来解决，后者必须通过制度调整来克服。村委会和村党支部委员会的分立，就是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷。

　　实行村民自治选举以来，在全国许多地方逐步出现了党支部和村委会之间的摩擦，因为这两个组织赖以产生的制度很不相同，摩擦几乎是必然的。如何克服这种摩擦？现实中以及政府方面有下述几种做法：

　　第一，是许多地方实际实行的制度，即党支部最终说了算，在大的问题上，特别是在财物支配上村委会听党支部的。这个做法不大符合“村民委员会组织法”的规定，农民有意见。当党支部书记的个人作风比较好时，这个制度还能行得通，但这种情况具有偶然性。我们不能依靠这种制度解决问题；好的、稳定的制度不能依赖个人的道德素质。

　　第二，规定让党支部主管思想政治工作，把行政权的行使真正交给村委会。在本质上，这个规定无异于让党支部放弃在农村的领导权。如果农村常有的几项中心工作党支部说了不算，农民还能买它的帐么？上级政府的意图还能通过基层党组织实施么？所以，这种做法等于拱手让出共产党对乡村的领导权，这肯定不会是共产党在改革中的选择。

　　第三，近几年，有的地方搞了“两票制”，在老百姓中投票产生党支部书记的候选人，而最终选举在支部大会进行。这个办法增加了老百姓在支部书记产生时的影响力，有利于建立党在农村的稳定的权威。但是，实行这个办法的地方，通常是要保证党组织对村委会的控制能力，而农民也只重视党支部书记的产生，把村委会选举不当一回事了。这与我们建立村委会自治选举制度的初衷是不一致的。

　　第四种办法便是山东威海市和广东顺德市的做法：在市委组织部的支持下，提倡村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职；要求所有党支部书记和支部成员积极参选，接受广大群众的挑选；一旦支部书记落选，在选举之后，基层党委原则上按照党内选举程序，将是党员的新任村委会主任调整为党支部书记；对于非党员当选村委会主任，上级党组织积极发展其入党。这种做法在实践中已经产生了明显的效果。

　　二、“两委”合一，前景光明

　　“党政分开”这个理念是在一定历史条件下产生的，随着历史条件的变化，这个理念有必要改变。政党本来是一种政治组织，以取得政权、掌握政权为己任，所以，“党政分开”实在是语焉不详。“党政分开”的分开的制度目前在农村表现为村委会与党支部委员会的分立。广东顺德和山东威海的大胆改革试验打破了这种分立，推行“两委合一”制度，其意义十分重大。

　　首先，“两委合一”制度能更好地实现农民的民主权利。村委会由农民直接选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益。“两委合一”使党支部的产生直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利会因此得到更好的保障。“两委合一”的改革与我国的宪法精神以及村民委员会组织法的基本规定是完全一致的。

　　其次，“两委合一”制度有利于加强和改善共产党对乡村社会的领导。“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。这项改革也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。这个制度会不会使得大量非党员落选，从而使党失去对农村的领导地位？从广东顺德和山东威海的实践看，这种担心是完全不必要的。从山东威海看，党支部书记当选村委会主任的比例达到65%，党支部的其他成员当选村委会主任的比例达到30%，其他情形只占约5%。广东顺德情形更好。该市有174名支部书记参加了村委会直选，其中有157名当选为村委会主任，当选率为90.23%；另17位村委会主任中，8位由支部副书记或支委当选、6位是一般党员当选。在622名村委会成员中有党员584名，占总数的93.39%。即使由非党员当选村委会主任，也可以发展其入党，并使之担任党支部书记。一般情况下，党组织没有理由把群众拥护的非党员拒于党组织大门之外。

　　最后，“两委合一”为中国民主制度改革的深化探索了一条新路子。如果农村基层的党组织能够直接接受群众选票的考验，并使党的地位更加巩固，再高一点的层次(例如乡镇一级)为什么不能试一试呢？我相信，我们党完全有能力有信心接受这个考验。当然，深化改革不能操之过急，要努力总结经验，逐步推开。

　　三、努力探索，不断完善

　　“两委合一”制度的进一步试行和推广，需要注意解决以下问题：

　　第一，改进党员发展工作，使那些积极从事乡村政治事务的农民能容易入党。目前，许多乡村的党组织成了“家族党”，党的大门关得很死，这早应该纠正了，但我们始终没有拿出好的办法来。如果实行“两委合一”，将逼使基层党组织解决这个问题。

　　第二，要把清除不合格党员的工作经常化。不合格党员不仅仅是贪污腐败的党员，也包括不积极进行党的政治活动的党员，对前者要开除，对后者要除名。对于不能当选村委会主任的支部书记要及时更换。

　　第三，如果非党员当选村委会主任后，不愿意入党怎么办？我相信这种情形目前会极为罕见，但也不能忽视。我认为，遇到这种情形，要在免去原党支部书记的同时，由上级党组织派员担任党支部书记，任期直至有党员当选村委会主任为止。

　　在农村实行“两委合一”的制度的同时，还应该实行下述配套改革。

　　第一，在经济领域，促进乡村权势阶层由控制非市场资源向掌握市场资源转变。解决这个问题的关键是实现乡镇企业的民营化和农地使用权的商品化。

　　第二，高层政府应该大力推动农村的“政企分开”，精简乡村政府机构人员，发展多种形式的农村行业自治组织，加快城镇建设步伐。通过这些办法，将使乡村权势阶层走向分化，并使分化后的农村社会集团与全社会的相应集团实现整合。

　　第三，处理好与非官方权威的关系。政府对宗法权威的态度，主要应该是利用。随着经济的发展，宗法权威是一定要退出历史舞台的。对乡村社会的流氓恶势力，要坚决给予打击，以树立村委会的合法权威。关于乡村的宗教权威，恐怕要审时度势，采取灵活务实的态度。对于邪教和各种迷信惑众的妖术，要毫不留情地给予打击。此外，对于近些年在乡村出现的各种行业协会的权威，要给予鼓励和支持。

　　我相信，通过上述改革措施，会大大加强中央政府对农村的政治领导。中央政府对农业的领导要转变为对农村的领导。以往历史上的粮荒与饥饿，使我们过分关注粮食问题，这是可以理解的。但是，当前农村更重要的问题是：干群关系紧张；劳动力转移困难；农村经济的货币化程度低；包括土地在内的要素市场长期不能形成等。解决这些问题远远比解决粮食问题更重要，难度也更大。中央政府应成为今后农村制度创新的主导力量，大力推动农村基层党组织的制度创新经验。

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