第四位发言是山东枣庄市市长助理颜景安先生。

　　盘活土地资本，促进土地规模经营

　　颜景安：各位专家、朋友们，今天很高兴参加这个会议。今天主题非常明确，新农村的难点和对策问题。农村难点很多，可以说最大的难点是增加农民收入。增加农民收入的对策也很多，目前来讲主要是解决土地制度问题，规划土地问题。以上三位领导的发言我觉得共同点都谈了土地是主要的问题，十七届三中全会马上就要开完了，据资料报道也是研究土地问题。所以我今天这个发言就是围绕如何盘活土地资本，促进农村土地规模经营。首先声明，我们山东枣庄市市长亲自主持我们枣庄的农村产权制度改革。现在初见成效。我把有关方面的情况给各位介绍一下。发展现代化农业必须适时适度的土地规模经营，这是大势所趋。今年以来我们从解决农村土地规模化经营入手，以盘活农村土地资本为突破口，对农村土地制度进行了探索和改革。

　　我想谈三个问题。第一个问题土地实行产权资本化，是实现规模化经营的关键。我们山东枣庄市共64个乡镇，2289个村，土地面积是4563平方公里，人均耕地是0.73亩，不到1亩地。枣庄市的农村土地使用产权制度改革就是在人多，地少，土地规模经营困难较大的背景下应运而生的。当前农业劳动力向二产转移，土地撂荒的现象较为严重。同时又有一些农民愿意扩大规模经营，这就催生出两种现象。一是农村土地流转频繁，目前枣庄市土地流转面积23.8万亩，占全市耕地面积8.6%。二是出现土地为纽带的农村合作组织，其中专业合作社共294家，规模经营土地60000亩，农村规模化的土地经营模式符合农村发展生产力的要求。对于更加有效的发挥土地效应，发展现代化农业，增加农民收入具有良好的促进作用。虽然合作社像雨后春笋般发展起来，但是发展过程当中合作社遇到让人头疼的问题，资金成了合作社做大做强的制约因素。从资金来源看，财政是杯水车薪，农村自有资金少。城市投资少，投资农村土地一般是为了圈地搞项目，建工厂，最终会导致农民失地。银行在农村吸纳的资金很少回到农村，同时一套又一套的严格制度规定，联户担保只能贷到小额资金，而且期限短，手续烦琐。大额贷款必须有抵押，对大多数农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地，但是农民的土地却无法用来抵押贷款。

　　像我们滕州市农村合作社，拿到很大的订单，但是苦于拿不到贷款，一单生意就跑了。银行方面有自己的道理，农民有地无证，土地无法做抵押。解决合作社发展面临的问题，土地产权制度呼之欲出。农民合作社之所以困难重重，关键是在目前制度框架下，农地使用权并不是一个完全的产权。农民目前只是拥有土地承包权，完善的土地产权除了承包权以外，还应该把本该赋予农民的那部分产权还给农民。对于农民承包的土地负有转让权和抵押权。土地能不能实现资本化？政府给不给农民发放土地产权证书？这是我们思考和研究的重点。答案是肯定的。大学生毕业有毕业证书，买房子有房产证书，农民买房子肯定有证书。因此在农民自主自愿的基础上，对农村产权制度进行了一系列的探索，推行土地为核心的三位一体的农村改革。

　　一是给农村土地合作社的农户发放农村土地使用产权证。我们将这个证归为“三不变”。三不变是土地集体所有权不变；农民从集体获得的承包权不变；土地农业生产用途不变。“三保障”是保障农村对土地的转让、收益、抵押权。在产权期间内，按照规定用途可以依法使用、经营、流转、转让土地也可以再转让，只要不作为资本合作经营和抵押担保。这样就能够以土地产权做抵押，向银行申请贷款。农民的土地通过产权证变成了资本，死地变成了活地。二是建立农村使用产权交易市场。我们在区、市、镇三级政府实行了土地产权交易机构。合作社和银行拿土地使用产权证可以到乡镇土地产权交易所进行交易，同时交易所对土地进行客观、公正的评价。对交易双方提供参考的价格，这样就形成了农村土地产权交易的有形市场，提供了土地适应产权交易的平台，解决了制约农地流转的市场缺位问题。三是发展农村土地合作社。目前发放农村土地使用产权证仅限在农村土地合作社的农户。引导农村现有各种不规范的松散农村合作组织向以土地为纽带，经营更加规范的土地合作社转变。目前土地合作社成立的更多了，农民加入合作社的积极性更高了。

　　第二个问题是枣庄实行土地改革有效的规避了农民失地的风险。就目前来看，在土地产权改革方面，全国很多地方进行了一些探索，有的地方给农民发地权证，允许交易承包权，甚至部分所有权。这些探索尽管在不同程度上使土地实现了资本化，但是造成农村土地所有权，农村的承包权，农民性质的改变，不可避免地带来农民失地，粮食安全等问题。对广大农民来讲，土地是命根子，我们在改革过程中不论是指导思想还是设计都考虑到这样的实际，尽可能的规避农民失地风险。

　　一是合作社的80%保障了农民对土地的有效控制权。我们规定土地使用权只能入股土地合作社，不能入股一般的企业。这是因为农民专业合作社法的明确规定，合作社是一人一票制。而合作社基本成员中农民不得低于80%，这就保证了资本不能在土地合作社中占有主导的作用，从而保障了农民对土地的控制权。

　　二是农业保险机制的引入，极大的降低了合作社土地使用权抵押的风险。合作社最担心的农业生产风险是自然灾害风险。于是我们在土地合作社中引用了农业保险机制，并且政府对农业保险采取补贴的方法，这一机制的引入，基本保障合作社农业经营的稳定。

　　三是三分之一和三年的抵押限制保证农民不会长期全部失地。我们采取了有限制的土地使用权抵押贷款的方式，土地合作社用来抵押贷款的土地使用权不是全部，而是只用最多不超过三分之一的部分可以抵押贷款。即使这部分土地使用权因为经营不善而被抵押拍卖，也只有部分失去。假如合作社的农民仍然具有较大部分的土地使用权。而且规定土地使用权抵押的年限不能超过3年，即使这部分使用权也被拍卖，也只是短期的失去，不会长期造成长期失地现象。

　　四是由于规模效益好，风险小，合作社的土地使用产权得到了有效的保障。与一家一户的分散经营相比，合作社能够降低生产成本，提高经济效益。银行的贷款风险小，银行愿意贷款，而且合作社少则数十户，多则几百户。这样贷款户数远远超过了目前联户担保户数，使得贷款风险进一步降低。合作社很少出现失去土地经营产权的情况。

　　第三，枣庄土地制度改革尊重农民的意愿而不刮风。农村土地改革是在尊重农民意愿，适应农民需求的基础上，一方面放手让群众探索，另一方面给予必要的帮助和指导。而不是走到前台直接操作。一是改革的主要动力来自农民，主要是为了农民。现在一些地方的农村土地制度改革多是自上而下的，还有是政府和开发商共同推动，最终目的是为了追求土地的潜在增值效益。把土地农村改革主要是为了追求土地规模效益，而不是为了追求土地潜在的增值效益；主要是促进土地基本经营，而不是分享农地转变为基本建设用地的增值收益。而是坚持稳字当头，在有条件的地方先行试点。中国的国情决定了土地流转的规模经营不能搞一元化模式，不能让农户所有的土地一次性集中起来，为了规模而规模。我们设立了项目配套机制，鼓励有条件流转的土地集中起来，进行更加高效率的规模经营。农地流转过程应该是一个循序渐进的过程，我们看重的不只是眼前，而更看重长远的发展。随着经济发展和工业化、城市化的进程，农村有条件拿出来流转，农民愿意拿出来流转的土地会越来越多。枣庄市完善的土地流转机制正是符合我国农业地区的发展方向，有利于促进农业地区根据依法、自愿、有偿的原则，通过流转实现规模经营。

　　我们的改革主要集中在农业地区，向农民发放土地使用产权证，最终目的是为了追求土地的规模效应，农地的性质没有改变。枣庄目前土地改革是初步的，我们还要进一步探索，还有一些不完善的地方。请各位专家给予指导。谢谢！

　　赵振华：刚才颜助理就枣庄市土地制度改革做了介绍。