赵振华：会议的第二项议程是专家发言。首先我们请中国土地学会的秘书长黄小虎先生发言。

　　农村土地流转的时机成熟了

　　黄小虎：首先做一个更正。国庆节前中国土地学会换届，不再担任秘书长。今天这个会议的题目我觉得非常重要，刚才著名经济学家王主任已经讲了。在讲土地问题之前我先讲一下城乡统筹，这是我们当前一个大题目。在城乡统筹之下我想有这么两个问题。

　　一个问题就是中国的工业化、现代化的进程当中，农民、农村处在一个什么位置，他们起什么作用？政府在这里面又起什么样的作用？这里就涉及到最近胡锦涛总书记的一个论断，我觉得他是重申了我们历史唯物主义的基本原理，人民群众才是历史的创造者。所以我认为在工业化、城市化进程当中，农民不是一个被动的等着，而是积极的参与。在这个过程当中，我们政府应当为他们提供一个好的平台，我们的政策应该为他们的创造服务。当然，还有一条就是群众运动也需要引导、规范。这个矛盾在实际工作中说说容易，实际处理起来是比较难的。

　　第二个我们通过什么手段实现农村的市场经济，这里面有许多需要探讨的问题。其中可能各地在共同探索当中遇到的很大问题就是土地制度问题，理论界比较关注的土地问题大概有这么两点，或者叫三点。一点就是承包经营权的流转，过去叫农业流转，后来《承包经营法》出来之后，比较规范的说法是承包经营权的流转。第二是集体建设用地的流转。集体建设用地流转，如果再细一下可以分出来第三个，就是农村宅基地的流转，或者叫农村宅基地的政策。所以土地问题可能比较大的就是这几个问题，当然还有一些具体问题，都可以归纳到这两个问题里来。比如农地承包经营权的流转，还可以细分到林权。

　　在这两个问题或者三个问题上，首先，应当说中央农地流转的政策是没有问题的，从实行农村承包经营责任制、大包干以后始终提倡农地流转，道理我不展开了，因为现代化的需要。在流转过程当中，根据我的概括，我的体会，中央的态度就是农民主动的，自愿的流转，中央一律是积极支持的。中央比较谨慎的是被动的流转，被动的流转比如说两田制，比如反租倒包，这都属于被动的流转。对于被动的流转，中央为什么非常慎重，甚至是禁止？因为在这个过程当中容易发生强迫命令，违背农民的意愿。这里就涉及到承包经营权抵押的问题，多年来希望在这个问题上有所突破，但是始终未能突破。可能重要原因就是这种抵押的流转对农民来说是一种被动的流转。被动的流转就可能产生“三无农民”。失去土地，又没有就业，又没有社会保障。

　　所以在这个问题上，中央决策层始终非常谨慎，我觉得是有道理的。这是由我们中国的国情决定的，就是农民的人口众多。到现在为止，在统计上仍然是5亿劳动力，5亿劳动力里面1.5亿在乡镇企业、5000万在农村从事其他的非农产业，那么还有3亿是农民，农业劳动力。农业劳动力很自然就要包地。在乡镇企业那些也要包地，为什么呢？因为他可能就业还不稳定，农地对他们来说是最后的一块保障。所以说这种巨大的人地矛盾，人口的压力，这种对土地承包平均化的要求和我们中国现在目前农民缺乏社会保障的现实，使得中央对放开农地的抵押非常谨慎。

　　但是，我个人认为事情还有另一面。就是经过30年的发展，农村环境已然发生根本性的变化。我们继续分析统计上的3亿务农劳动力的话，就发现其中有相当大的数量其实已经不务农了。我们的农民工有1.5亿，农民工1.5亿在统计学的意义上还是农民。但是事实上他们当中很多已经不务农了。经历一个变化过程，初期的时候建业，但是现在据我看到的数字，将近30%已经彻底脱离农业了，根本不务农。其中更有一部分，具体数字是2400多万是举家迁入城市，不仅不务农，也不住在农村了。这样大的背景，大环境的改变，特别是十六届三中全会以后，统筹城乡发展，逐步解决农民工的权益保障，逐步建立社会保障体系等等，使得相当多的农民可以有条件，或者说越来越多的人可以放弃自己的土地了。这就会为农业的规模经营建立了一个很重要的前提条件。我们看农业部今年年初的数据，流转率只有4.7%，我觉得是偏保守的，所以我就问他，我说十年以前你们好象大体就是这个数，怎么现在还是这个数？这跟我们在底下调查形成的概念还是有距离的。我们调查的概念，像东部沿海地区高的已经达到30%、40%了。即使是中西部地区，像成都平原的地方，现在流转率也是相当的高了。

　　这个流转率的变化，本身就反映了我们经济关系的一种变化。所以我个人认为，放开农地承包经营权的抵押时机已经比较成熟了。这个放开抵押会不会产生一些被动的失地，可能有，但是我觉得不会太多，并且可以有特殊的救治措施，或者对策。而对于那些手里集中了相当土地的农民来说，就非常重要了。因为他可以凭借抵押权到银行贷款，使得他有条件，有资金来投入发展现代农业。否则农民靠自己怎么能积累起来那么大的资金量？很难。目前在农地流转的问题上，唯一还有剩下一个问题就是抵押的问题。我个人认为应该考虑突破，

　　第二点讲讲集体建设用地。这必然要说到征地制度。我们的征地制度是计划经济时期遗留下来的。计划经济时期的征地除了土地补偿、物品补偿、货币补偿、劳动力安置补偿以外，对于失地农民是安置就业，变为工人，由农民变为城市居民。这就意味着尽管工资很低但是他有保障。等于他的医疗，甚至他的住房包括他的退休都有了保障。我不太同意有的学者讲，国家通过征地从农民拿了多少多少，一算是几十万亿，我不太同意这种算法。因为计划经济时期的征地是不能那么算的，而且那个时候没有土地市场，也不存在城乡土地巨大的级差收益。所以农民没有意见，甚至欢迎国家征地。但是市场经济体制建设起来以后就基本变了，国家不可能给予农民就业安置，安置也没有用，安置到工厂，明年工厂破产了还得下岗，等于没安置。就剩下货币补偿，这个货币补偿我们实事求是的说这些年不断的提高标准，但是你提的再高，到农民那里几年就花光了，他的长远生计没保障。

　　所以这种情况下，再加上城市土地改革以后，城市土地有偿使用，土地的级差收益显现出来了。国家从农民几万块钱征来的地，开发以后几十万，上百万，几百万就出去了。农民看在眼里心里非常不平衡，你给我的钱我几年就完了，就业很困难，我没有文化。但是我的地你拿去以后反差太大。农民是讲道理的，如果说是国家的基础性、公益性的项目来征地，我没有意见，我是同情道理的。但是经营型用地也是这么低价拿去，心里承受不了。所以农民希望允许拿地参与经营型项目，或者出让，或者出租，或者入股、分红，这样就可以获得一部分土地的级差收益。第二个希望允许我运用我自己的土地来从事非农产业，我直接的参与城市化、工业化的建设。这就回到我一开始讲的问题。在城市化、工业化进程中，农民处在什么位置。是被动的等着，还是主动的参与。这就和我们县城的土地制度有了冲突了。我们现在的办法一个是国家低价征地，一个是垄断土地一级市场。就垄断一级市场而言，如果垄断自己的还说得通。但是人家的地你也垄断，这个就没道理了。对这个问题决策层表现的十分谨慎。可能是有两个方面的原因，一个由于土地的级差收益巨大，担心在利益驱动下有一些农民可能要私自把耕地变为非农地，变为建设用地，这样是不是增加耕地保护的难度？很难控制。这是第一。

　　第二就是当前我们的城乡利益格局是个什么情况呢？我们提出了加快城镇化战略以后，各地都有很大的压力，而分税制改革十几年，始终没有完全解决的一个问题，就是财政收入的分配格局，使得基层地方的财力和事权不匹配。给地方造成巨大的压力，但是我们还给地方政府提出很多的任务，这个任务，那个任务，总之是要加快发展。我们的干部考核制度到现在虽然说要绿色考核，但是这个也没有完全成熟的出台。事实上还是GDP、财政收入起作用，在这样一个情况下，就迫使地方政府有扩张的冲动。扩张冲动在哪里实现？终于找到了，就是土地制度和金融制度。只要是土地就有出让收入，这个出让收入在地方的财政收入当中，已经占相当比例，成了第二财政。这是一个。

　　第二个我市政建设、房地产，包括工业企业要到银行贷款，贷款凭什么？对于银行来说，搞了商业化改革以后要盈利。盈利又怕风险，就要有担保抵押。什么是最好的抵押？土地。所以有了土地就能够贷到款，我们的市政建设60、70%的资金来源于银行贷款。那么银行贷款凭的是什么？凭的是土地抵押。房地产开发不用说了，不展开讲，这样一个情况就使得地方政府的扩张冲动在土地的问题上得到实现。由此我们可以作出一个判断。就是近些年中国城市的繁荣发展，相当大的程度上是农民、农村的贡献。我们现在各地方大干快上，最后打的都是土地的主意。就这么回事。

　　这样一种情况在制定物权法的时候是当时的现实。什么财政体制的改革，包括农民工的社会保障，包括公共事业的改革等等，有的刚起步还远远没有完成，有的甚至还没有起步。在那个情况之下，要把集体建设用地放开，肯定会使这个城乡利益格局发生重大的变化。在这种情况之下，下得了下不了这个决心，表现的十分犹豫，看不准就先不动，一动不如一静。所以在这样的情况下，我们觉得决策层的这种谨慎也是有道理的，也不是纯粹观念的问题，而是现实利益的考量。我觉得也可以理解。但是问题在于事情还有另一面，这个事用另一个角度看，也可能会有另一种看法。这样的话我就从另一个角度来看。

　　我觉得放开时机成熟了，为什么呢？因为农民的呼吁，这种愿望和中央的精神是息息相通。因为十六大以来提出农村发展，对农村农民要少取放活，提出现在已经到了城市支援农村、工业反哺农业的发展阶段，提出了要增加农民的财产性收入。我觉得中央的精神是对大趋势的判断。这个大趋势的判断反映了农民的心声，农民要求我这个地应该有财产性的收入，这个地应该允许我用它搞非农产业。所以在这种情况下，我觉得特别是最近这几年，我们其他方面改革的力度在逐渐加大，包括财政的改革力度，社会保障的改革力度等等都在加大。在这种情况下，我觉得可能应该考虑放开集体建设用地市场。放开以后有很多好处。好处在哪呢？第一个是有利于加强土地管理。现在我们不放开，但是在历史趋势之下，很多非法进入市场的很多。据我们调查，有一些地方集体建设用地80%以上非法。80%、90%非法的你怎么处理呢？没法处理，处理不了，法不责众。这样一个大量存在的东西，你说不允许，你有没有管理办法？没有，他就无序发展，就十分的混乱。就好比当年的农产品黑市，你说它是黑市，今天把这关了，明天那冒出来了，明天这堵了，后天又跑那去了。现在我们把它合法化了，看看现在物资极大丰富，城乡农民皆大欢喜。农民也高兴了，城市也高兴了。

　　宅基地也有类似的问题，宅基地不放开还有一个担心，怕“三无”再增加一个四无，无地、无业、无保障，再加无住所，确实值得担忧。但是现在的情况如何呢？在城乡结合部，大量的宅基地已经空闲了，据北京市的调查，近郊区30%到40%农宅是空的，远郊区30%、平均20%。这样多的农宅空置，不允许进入市场，一种就是闲置，另一种就会私下交易。私下交易的第一种情况，退休人员，城市的退休人员，不仅本市的，也包括外市的，退休以后到农村租个房子或者租块地，我城里生活费用太高，退休费太低，我到农村去吃菜也便宜，空气也新鲜，水也新鲜，我自己可以弄块地种点菜，这样生活过的很好。第二种情况，高收入人群到农村去租房、买房，作为休闲度假的地方。第三种人群是特殊人群，像艺术家、画家到农村弄个房子，或者改造，或者重建，搞一个工作室。雕塑家在城里搞一个大型雕塑没地方，到农村有很大的空间。第四种情况最重要，就是农民工，空置的农宅解决了农民工的居住问题。我们北京没有出现印度、巴西那样的贫民窟。什么道理？大量的农民居住在农村的宅基地。

　　总之，我认为宅基地市场放开对于中西部传统农区不会有大量的失去住宅的农民，但是对于城乡结合部则有利于它规范化的管理。所以我觉得放开的时机也到了。因为时间关系只能说到这。谢谢大家！

　　赵振华：感谢黄会长在比较短的时间，亮出了土地问题的各种观点。