|
制约部门利益的立法原则
避免部门利益的不当影响，需要从立法参与、法益平衡与立法技术等方面入手。
立法参与主要是针对部门利益的民主合法性而言。立法草案的起草多由各职能部门牵
头负责，这使得很多法律深深地刻上了部门利益的痕迹。但是，鉴于许多法律关系的专业性，部门立法又是不可避免的。但是，这并不意味着立法时就忽略公众的参与。相反，通过听证、公开立法草案、公开讨论等方式与程序，既可以吸纳社会意见，又可以回答人们对部门利益的一些质疑。因此法谚有云：对于违背自己利益的立法，有份参与者更容易认可。最典型的莫过于税收征收方面的立法。征税要从人们腰包里掏钱，显然有悖一般人的意愿。偷税、漏税成为各国都必须面对的逃避义务现象。如果税务部门仅考虑征税指标，不考虑纳税人的承受能力与税入的用途是否为纳税人所理解，那么相关立法一定会遭受纳税人的抵制。如果严格执法，会导致纳税人普遍违法的状态；如果执法有弹性，就为税务权力寻租创造了空间。如果税收立法在创制时就充分吸纳纳税人的意见，让纳税人充分了解税入的利用与再分配，那么纳税人会更加愿意合作，法律的可操作性将会增加，有关部门利益的批评则会减少。
法益平衡的原则，对于拥有垄断性利益的政府部门而言尤其重要。在立法为部门设定利益的同时，必须有相应的义务设定。以银行、铁路、邮政、电信等为例。这些立法本身已经设定了有关部门的垄断利益，从而剥夺了社会大众在此类行业的创业权与竞争利益。相应地，对这些部门就应当进行更加严格的监管。包括经营业绩的公开、透明要求、对经营管理者的审核、对产品定价的控制，以及对行业开放的可能性的公开评估等。
在这方面，其他法域有许多值得我们借鉴的经验。例如就服务或产品定价方面的听证制度；就经营业绩方面的年度报告与议会审查制度；行业私有化评估制度；许可私人在有限范围内经营等。其目的都在于监督公共事业的经营，降低经营成本，提供行业竞争力。在条件成熟的情况下，将相关行业推向自由竞争的市场。例如，广播频道最初被认为具有战略价值，因此美国的广播电台最初全部由政府掌握，甚至最初专门由军方控制。后来逐渐以行政许可的方法允许私人经营者经营，最终行业开放，允许自由流转。当政府垄断广播电台的运营时，电台是非盈利的，向所有公众开放，而联邦通讯委员会负责向议会提交年度报告。我国台湾地区也要求官方控制的石油、糖业和盐业等公司定期向代议机关与公众提交运营报告。
立法技术方面，主要是针对政府部门的自由裁量权、授权立法与终局裁决而需要进行一系列的革新。立法者在立法时首先应当尽量缩小部门的自由裁量权。有些自由裁量是由法条本身的道德性、主观性造成的。这种情况下，应当尽可能在立法时直接将之客观化、具体化。立法中的每一个概念的解释都最终会关系到许多人的特定利益。我们需要认真对待这些许许多多人的权利，认真对待设定这些权利和利益的法律。为此法律的细化、客观化，是必要而且是可能的。
另外一类自由裁量形成的原因则是由于执法标准缺乏。例如，《北京市社会抚育费的征收管理办法》规定，对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收。如果年人均收入同为2万的居民，超生要缴纳的社会抚育费将会是6万至20万不等。姑不论为何要以3-10倍被作为社会抚育费的系数。即使该系数是合理的，如何确定6万是合理的，还是20万是合理的？显然，立法上的空白，必须由执法机关来填补。执法机关是否有必要以更具体的原则来划分3-5倍，5-8倍，8-10倍？笔者以为非但有必要，而且应当将之公开，使得行为者对自己的行为可以有合理的预期。这里的行为者，不仅是可能超生的人群，还包括执法人员。因为我们的政策应当是尽量避免为执法者创造与当事人讨价还价、选择性执法的空间。
当然，在中国加入世贸组织时，承诺我国将会递减甚至取消行政终局裁量。除了某些法律明文规定的终局裁量之外，我国还必须考虑对所谓抽象行政行为、行政立法解释等的审查问题。因为在现行立法体制下，某一部门行为一旦被界定为抽象行为，就可以堂而皇之地回避进一步的司法审查；或者当法条之间出现冲突或竞合时，有关政府部门再自我解释一番，由此操纵司法审查。这些都导致司法职能的瘫痪，最重要的当然是导致扩张部门利益的执法不受监督与制约。
法律往往成为社会资源配置的界尺。但是法律本身也是一种社会资源。立法的过程体现了法律资源的分配。如果法律的制定、执行与最终裁量都由部门掌握，那么利益必定会迁就部门的需要。如果法律的制定过程、执行过程与裁量过程都能向社会公众开放，那么利益的流向也呈现“利益均沾”的格局。民主政府存在的价值在于服务大众。因此，不与民争利是对政府的根本要求。如果在起步阶段尚无法做到不争，最起码应当将目标确立为资源共享，将立法资源向社会开放，鼓励社会参与，逐步消解不当扩张的部门利益。
[上一页] [1] [2]
相关专题：
《法人》杂志2005封面秀
《法人》最新封面系列文章：
立法责任和技巧
公权沦为私利 中国法律的部门利益印记
部门利益 中国立法不能承受之重
中国现代化过程中的法治策略
社评：新阶段经济立法更重利益平衡
| 
