国资经营预算箭在弦上

　　国资经营预算箭在弦上

　　张文魁/文

　　由出资人机构，也就是国资委，来具体编制和执行中央层面的国有资本经营预算，是顺理成章的事情

　　5月30日，国务院常务会议决定从今年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定。

　　由于国有资本经营预算并不是一项具有国际普遍性的制度,具有中国原创性,导致各方对国有资本经营预算的实质认识不清,从而加大了职责和权限划分的分歧。认清国有资本经营预算的实质,有助于解决分歧。

　　实质

　　〔建立国有资本经营预算，就是要更好地衡量国有资本效率、提高国有资本效率，以及调整国有经济布局并向所有者回馈国有资本收益〕

　　国有资本经营预算的实质，有以下几点。

　　首先，国有资本经营预算是国家预算的一部分。

　　国家预算也即政府预算。在我国，政府具有双重身份，一是公共事务管理人，二是国有资产出资人。因此，国有资本经营收入和支出必须要纳入政府预算程序，通过人民政府指定的机构收缴收入和拨付支出，并且接受人民代表大会的审议批准和监督，这样才意味着国有资产所有者通过政府指定机构得到了国有资本收益，通过民意机构同意了国有资本收益的支配和以某种形式享用了国有资本收益。

　　任何形式的以企业预算来取代国家预算的做法，如以国有资产经营公司来编制和执行国有资本经营预算，都不能算是真正的国有资本经营预算。

　　其次，国有资本经营预算是与以公共预算为主的财政预算相对分开的预算。

　　世界上大部分国家的双重身份并不明显，这些国家基本上没有国有资产出资人身份，也没有单独的经营性国有资产出资人机构，更谈不上与公共预算相对分开的国有资本经营预算。

　　而在我国，国家的双重身份在现阶段还比较明显，国有资产总量还比较大，国有经济在国民经济中比重比较高，而且不少大型国有企业具有很高的比照级别。将出资人身份与公共管理人身份相对分开，即推行“政资分开”，设立独立于

　　既然设立独立于财政部门的出资人机构，就说明对国有资产进行相对独立于公共事务之外的管理具有合理性。因此，将国有资本经营预算与以公共预算为主的财政预算相对分开，也是合情合理的，这有助于国家对公共事务管理效率和国有经济运营效率根据各自标准分别评估，对公共管理机构的业绩和国有资产管理机构的业绩进行分别考核。

　　第三，国有资本经营预算与公共预算一样,其核心也是收支计划和收支管理，其关键也是现金流量。

　　不能获得实际收入和产生实际支出的任何预算，都不能算是真正的国有资本经营预算。国有资本经营预算也不以国有资产存量和增量的预测和算计为重点，除非存量和增量能产生实际收入和支出的现金流。在国有资本经营预算中，可以以附表和附加说明的形式来建立现金流与资产之间的关系，但现金流的发生是基础。

　　第四，国有资本经营预算是资本性预算。

　　国有资本经营预算的收入现金流和支出现金流都以资本效率为基础、以资本效率为归依。建立国有资本经营预算，就是要更好地衡量国有资本效率、提高国有资本效率，以及调整国有经济布局并向所有者回馈国有资本收益。因此，国有资本经营预算和公共预算讲求公平的性质是截然不同的。

　　第五，国有资本经营预算并不是一个可以涵盖所有国有企业和全部国有资产的预算。

　　也就是说，不可能建立一个能涵盖所有国有企业和全部国有资产的“全覆盖”的国有资本经营预算。在国有资产总量大、门类多的情况下，国有资产管理的精髓是分类管理，因为不同门类的国有资产有着截然不同的性质、目的、目标。比较现实的思路是，由国资委这“一个口”管理的企业经营性国有资产，应该实行国有资本经营预算制度。

　　第六，国有资本经营预算是一个比公共预算有更多弹性的预算。

　　由于国有资本经营预算是资本性预算,以经营为基础，它是面向市场的预算，所以比公共预算有更大弹性。公共预算应该是一种具有较大刚性的预算。

　　第七，国有资本经营预算可能是一个转轨性制度安排，也可能是一个长久性制度安排。

　　转轨期就把国有资本经营预算制度很正式很严格地归于财政预算之中，并不合适，这可能给未来转轨完成后的预算常规化带来障碍。当然，国有资本经营预算也可能是一个长久性的制度，转轨完成后，国有资本经营预算应该比现在更加单纯，届时把单纯化的国有资本经营预算正式归于财政预算，会更合适一些。

　　通过对国有资本经营预算实质的剖析，可以看出，由出资人机构，也就是国资委，来具体编制和执行中央层面的国有资本经营预算，是顺理成章的事情。而且，出资人机构由于实行管资产与管事、管人相结合，比财政部更有优势收缴国有资本经营预算收入，也更有优势来正确地决定支出方向和监督支出资金的使用效果。在目前实行国有资本经营预算制度的地方，也都是由当地国资委来具体编制和具体执行的。

　　当然，为了维持国家预算的统一性和完整性，国有资本经营预算需要与以公共预算为主的财政预算，以及以后可能出现的社会保障预算，进行统一汇总与统一平衡。究竟由哪个部门来统一汇总和统一平衡，这完全是由国务院根据机构设置和职能划分来决定的事情，目前最现实的选择是由财政部来统一汇总和统一平衡。

　　措施

　　〔国有资本收入预算要实行“收支两条线”，所有预算收入要统一缴入国库，支出也从国库集中拨付〕

　　为尽快启动国有资本经营预算制度，笔者认为，可以采取如下具体措施。

　　首先，对一部分国有企业试行按固定比例收缴利润。

　　建立国有资本经营预算的基础，是国有企业或国有股份要有相对可靠的红利分配，否则国有资本经营预算制度就成为无源之水、无本之木。2005年，由国务院国资委监管的中央企业为169户,这些企业全年实现利润6377亿元。中央企业的盈利分布也比较集中，利润排前40位的企业,其利润额占全部中央企业利润额的95%；其中12户企业的利润超过100亿。因此，可以先在一部分企业试行利润收缴制度。第一年的试行范围可以选择利润超过100亿元的企业，收缴水平可以先设一个固定比例,譬如说可分配利润的15%-25%。这样，中央企业国有资本经营预算的收入,在起步阶段可以达到400亿到700亿元左右的水平。

　　其次，是仿照基金预算实行列收列支。

　　目前，国有资本经营预算的收入规模非常小，还不足以与公共预算等并列形成复式预算。因此，在正式推出复式预算制度之前，目前可以仿照现有的基金预算方式来启动国有资本经营预算。国有资本经营预算科目与基金预算一样实行单独编列，列收列支，不与一般预算一起搞综合平衡。但如果国有资本经营预算科目多年累计节余达到一定数目，则要向财政一般预算收支科目转移资金。

　　第三，企业关闭破产所需资金暂时继续从财政预算中支出。

　　在启动时，国有资本经营预算的收入规模约在400亿到700亿之间。2004年，财政安排的国有企业关闭破产资金就达到了224亿元,分离办社会职能的资金达到43亿元。因此,起步阶段的国有资本经营预算无力支付国有企业关闭破产所需资金,这些资金应暂时继续从财政预算中支出。至于以后何时重新界定财政预算和国有资本经营预算之间的支出职责，需根据情况由双方妥善处理。

　　第四，设立国库专户。

　　国有资本收入预算要实行“收支两条线”，所有预算收入要统一缴入国库，支出也从国库集中拨付。由于实行单独编列、列收列支，为了便于实行国库管理，国有资本经营预算可以在国库设立专户，国资委根据经过审议批准的预算方案和企业的实际情况，向企业下达国有资本经营预算收入收缴书，企业接到收缴书之后则将应缴收入自行上缴国库，存入专户。国资委根据经过审议批准的预算方案，直接将应支出资金从国库专户拨付给有关企业，实行专款专用。

　　第五，暂时实行现收现付会计制度。

　　从道理上讲，我国的国有资本经营预算制度最适宜引入权责发生制会计的一些原理和一些做法。但根据目前中国政府会计和预算制度现状，立即在国有资本经营预算中引入权责发生制会计，有很大难度，而且也涉及到很多技术性问题，需要较长时间的准备和转轨。我国国家机关和国库体系对权责发生制度会计的处理方法也不熟悉。比较现实的选择是，在起步阶段仍然采用收付实现制会计，这样可以直接套用基金预算的编制方法。

　　平台

　　〔建立国有资本经营预算操作平台，可以有两种方案。一是成立国有资本经营预算局，作为国资委的内设机构；一是成立国有资本经营预算管理中心，作为国资委直属事业单位〕

　　国资委可以考虑建立一个操作平台，来推行国有资本经营预算。操作平台主要从事如下方面的工作。

　　——与中央企业财务部门建立固定联系，通过联网的信息系统即时掌握企业真实财务状况，接收企业定期财务报表，跟踪企业盈亏情况。这个操作平台还可以建立资产变动信息网络，及时掌握企业国有产权交易信息。

　　——在掌握真实情况的基础上，年终前与企业沟通并初步判断来年盈亏情况，对利润分配作出预测，对国有股交易收入作出预估，编制来年的国有资本经营预算初稿。

　　——向国资委提出来年国有资本经营预算初稿，并负责与财政部联络和沟通，听取财政部和其他部门的意见，修改初稿，形成国有资本经营预算草案。

　　——在国有资本经营预算经过审议批准后，根据进度向企业发出国有资本经营预算收入收缴书，负责催缴和监缴国有资本经营预算各项收入，保证各项收入及时足额缴纳、进入国库。

　　——负责与国库机构形成制度化联系，根据审议批准的国有资本经营预算向国库发出资金拨付文件，保证各项预算支出资金及时足额得到拨付。

　　——跟踪预算资金的使用情况，分析预算资金的实际使用效果，提出分析报告。

　　——掌握预算收入缴纳情况和预算支出使用情况，发现问题及时报告国资委，并提出处理意见。

　　——编制国有资本经营预算决算报告初稿，提交给国资委，并与财政部沟通，修改决算报告初稿。

　　建立国有资本经营预算操作平台，可以有两种方案。一是成立国有资本经营预算局，作为国资委的内设机构；另一个是成立国有资本经营预算管理中心，作为国资委直属事业单位。每一个方案都有各自的优劣。

　　折中的选择是，在国有资本经营预算的启动阶段，如果时间紧迫的话，可以先建立国有资本经营预算管理中心作为操作平台，以后再视运行情况决定是继续保留中心还是转为内设局。

　　但是，我们不主张国资委设立一个专门的公司，譬如说国有资本经营预算公司或国有资本经营公司，作为操作平台。

　　公司是企业性质，再怎么限定它的职能和目标，也无法使它摆脱经营性质，它一定有自己的独立利益，这会损害国有资本经营预算制度的规范性。国资委可以将一些有关国有资本经营预算的工作委托给这个公司去承担，但从法律角度而言，国资委无法将它的出资人权利委托给这个公司去行使，这会使这个公司的职能有很大局限性。

　　设立一个公司，作为国有资本经营预算的操作平台，似乎可以通过这个公司为中央企业投入资本金，中央企业从国有资本经营预算支出中获得的资本金所形成的国有产权或国有股份，均由这个公司持有。但是，这样的设计，并不是一种好的制度安排。收缴预算收入资金、拨付预算支出资金，与获得资本金的所有权、持有资本金投放所形成的产权或股权，是性质完全不同的两件事情。前者是一种事务，而后者是一种权益。前者作为一种事务，是可以外包出去的，而后者作为一种权益，是不可以随便让渡的。因此，即使要设立一个公司作为操作平台，把这两种完全不同性质的事情放在同一个公司，也是不适当的。

　　预算支出中的新增资本金投放所形成的国有产权或国有股权,可以由国资委另设一个专门的持股公司来持有,也可以由国资委直接持有。由持股公司来持有，似乎更有利于与公司法接轨，但可能会增加中央企业对上缴利润的抵触心理,它们会认为这个持股公司才是国资委的嫡系企业，国资委从非嫡系企业收钱而让嫡系企业花钱。

　　既然国资委是出资人机构，它完全可以直接持有企业的产权或股权，包括直接持有上市公司的股份，公司法中的出资人概念，本来就相当于股东。国资委直接持有补充资本金所形成的产权或股权，可以减少企业对上缴国有资本收益的抵触心理，可以更好地保证新增国有资本金投放的严谨性，也可以促使国资委学习如何行使产权或股权。

　　国资经营预算及战略宗旨

　　国有资本经营预算，应该是国家作为出资人，对由出资人机构行使所有权的资本性国有资产所产生的出资人收益和所发生的出资人支出所进行的、以真实现金流为基础的财务预算管理。

　　建立国有资本经营预算制度，应该有清晰的战略宗旨。与公共预算寻求社会公平不同，国有资本经营预算的核心是以效率为中心，关注国有资本的实际回报，并以此为枢纽来调整国有经济布局、推动国有企业改制重组、配合国家实现社会保障等方面的战略意图，促进国资委以透明、规范的方式向国家提交国有经济这份答卷并接受评判。

　　国资经营预算的收与支

　　为了尽快启动中央层面的国有资本经营预算制度，应该将其设计成一个“窄预算”而不是“宽预算”，即收入来源和支出方向都不应该太宽泛和大包大揽。收入来源以两类为主，一类为国有企业所分配的利润和国有股红利，另一类为国有产权和股权转让收入。支出方向以四类为主，一是支付国有企业改制重组成本，二是对现有企业补充国有资本金，三是向全国社会保障基金转出资金，四是向财政预算转出资金。