开启国企红利时代

　　《上海国资》记者 刘虹

　　“这一制度不建立起来，国有资本战略调整、产权多元化就没有办法实现”

　　热议已久的国有资本经营预算终于进入实施阶段，国企只上缴税收不上缴红利的时代将成为历史。

　　5月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。会议决定从今年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定。

　　专家认为，国务院常务会议解决了3个长期悬而未决的问题：明确了国有资本经营预算的内容，确定了国有资本经营预算与政府公共预算的关系，建立了国有资本经营预算的编制体系，为国有资本经营预算编制工作提供了框架性意见。

　　细则尚待明确

　　2007年《政府工作报告》提出，今年将进行国有资本经营预算试点。

　　由财政部会同国务院国资委起草的《关于建立国有资本经营预算的请示》及《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，已于春节前正式上报国务院。

　　目前国务院虽已正式批准，但主管部门相关人士表示，国有资本经营预算中收缴和支出的实施细则还没有最终明确。现阶段，财政部将与国资委共同协商制定实施细则，该制度将于近期出台。国资委主要负责中央企业的收支等工作，而财政部负责其他国有资本的管理以及汇总工作。

　　知情人士透露，实施细则将包括3个基本内容：一是怎么收，财政部和国资委认为，国资委作为100多家央企的监管人，了解企业的实际运营情况，且有权对企业负责人进行考核，因此由国资委进行收缴最为现实；二是怎么管，央企红利作为公众财产应该进入政府的预算体系内，由财政部作为非税收入单独管理；三是怎么用，央企红利将部分补充社保亏空，各方对此已经没有争议，而另外一个重要用途——产业结构的调整，不但国资委和财政部都有建议权，而且包括国家发改委在内的其它机构也可以参与决策。

　　助推国有经济布局调整

　　能否建立国有资本经营预算制度，与国企改革前途命运攸关。“这一制度不建立起来，国有资本战略调整、产权多元化就没有办法实现。”国资委研究中心副主任李保民表示。

　　经过国资委成立以来的重组整合，央企数量已从2003年的196家减少至目前的157家。国资委于2006年12月5日发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，标志着国资国企改革进入了一个新的历史阶段。国资委加速央企重组的目标简单明确：重新配置资源，让央企做大做强，提高其竞争力和控制力，到2010年，国资委履行出资人职责的央企调整和重组至80-100家，并培育出30-50家具有国际竞争力的大企业集团。

　　由国资委主导的央企重组在2007年开始提速。国资委主任李荣融多次表示，央企的改革重组已经成为当前国有企业改革的关键环节，要从今年起加大央企布局结构调整工作力度。

　　一方面是加快重组整合，一方面是遭遇瓶颈问题重重。李保民指出，国有企业资产量大面广、比较分散，整合和资本运作都需要钱，但是许多改革还不到位，最突出的是金融手段不足，特别是还没有建立国有资本经营预算制度。

　　专家表示，长期以来，政府对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混收、混用、混管，混淆了税收和国有资产收益的界限。

　　国资专家指出，正式启动国有资本经营预算制度后，国有资本结构调整必将进一步加快。国有经济“有进有退、有所为有所不为”将更容易做到，不重要的企业可以出售股权，重要的企业能够有资金进入，困难企业则可以在改革成本的支持下退出，国有企业的资源配置得到进一步优化。

　　这一思路正是国资委层面力推国资经营预算的着眼点，国资委副主任邵宁在2006年底的经济形势解析高层报告会上表示，国有资本经营预算收入来源，一是多元化企业的分红，二是转让一般性企业的股权；而支出部分，一是对重要企业补充资本金，二是解决困难企业的退出成本。

　　国资委早在两年多前就开始了国资经营公司的试点，作为资源重新配置、优化重组的平台。然而试点企业进展并不顺利。据国资委内部人士分析，导致试点进展缓慢的关键就是重组成本问题，缺少资本经营预算资金的支撑。

　　如今第三家国资经营公司呼之欲出。李荣融此前曾表示，国有资产经营公司将来都要按照国有资本经营预算、围绕规划花钱。邵宁也曾表示，国有资本经营预算实行之后，可能注资国有资产经营公司。由此看来，国资经营预算的开闸，将为国有资产经营公司的运作提供有力支撑，从而打造一个更为有效的平台，助推央企重组及整个国有经济布局调整。

　　国有企业高达万亿规模的利润，究竟应该怎样向国家分红，数额与比例应当如何，这是国资经营预算制度实施的核心问题，也是争议最多的焦点。

　　世界银行专家张春霖认为，国家股东的分红政策其实也是投资政策。国家股东在确定分红比例时，应确保企业用利润进行的再投资符合国有经济布局调整的思路和方向。

　　世界银行5月30日发布的《中国经济季报》指出，中国实施国有企业分红政策，统一的分红率将很难适应不同企业、不同行业，合理的分类标准应是具体企业的增长潜力。

　　国资委主任李荣融曾表示，对中央企业具体征收国有资本收益时,将分类收取，同时会从一个比较客观、实际的水平起步。知情人士透露，国资委此前讨论比较多的一个方案，是按照不同行业、不同比例收取红利，有的行业可以不收取。平均比例不会太高，不会以牺牲企业活力为代价。

　　财政部企业司官员也曾表示，财政部不主张通过“一对一谈判”的方式向国企收取红利，而是通过试点，根据产业分类确定不同的分红比例，垄断行业、资源类行业应该多收。具体比例参考目前我国上市公司的分红率，将会定在0-15%之间。

　　而国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁则提出，国资经营预算可以先从国资委监管企业起步，先从利润大户收起，比如净利润50亿或100亿以上的企业。

　　地方上已有一些实际的经验可资借鉴，深圳市实行国企红利征管已近10年，上缴利润每年约为15亿元，分红比例基本未超过20%。到2006年底国有资产收益累计达108亿元，其中用于企业改革支出约20亿元，用于支持企业发展壮大约80亿元。

　　有效的收支管理是关键

　　在全国建立统一的国有资本经营预算制度之前，北京、上海、深圳、长沙等地进行了相关探索。从它们的经验来看，国有资本经营收益的投资权、分配权的合理使用与有效监督十分重要。

　　国资委研究中心副主任李保民指出，实行国有资本经营预算的关键问题是预算收支如何严格管理，特别是支出如何做到合理决策，如何按照国家产业政策和国有经济布局调整的要求，把钱投向国有资本需要的地方，防止收支过程中的腐败。

　　业内专家指出，编制国有资本经营预算已进入实施状态，但要想将这一工作落到实处，需要尽快制定国有资产法，修改预算法，在《国有资产法》中规定国有企业的分红比例，在《预算法》中确定国有资本经营预算与政府公共财政预算之间的关系，最大限度地平衡政府与企业之间的利益关系，处理好企业的眼前利益与长远利益之间的关系，确保全体国民的利益不受损害。

　　试行国资经营预算三原则

　　一是统筹兼顾、适度集中。统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例；

　　二是相对独立、相互衔接。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又要与政府公共预算相互衔接；

　　三是分级编制、逐步实施。按照国有资产分级管理体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。

　　国务院国资委今年1月发布的统计数据显示，当前159家中央企业2006年实现利润7546.9亿元，同比增长18.2%；1031家省市级国有及国有控股企业实现利润2097.2亿元，同比增长38%。而据财政部研究机构估算，2007年中央企业的收益将超过8000亿元；如果加上地方国有企业利润，规模将超过1.2万亿元。

　　世界银行季报关于国企分红的观点

　　实施国有企业分红政策现在已经列上日程。这项政策无疑是正确的，但如何保证这项政策能正确地落实，两个执行方面的问题似乎具有关键意义。首先是决策机制。分红政策是国家股东的政策，是国家股东根据国有资产管理和国有企业改革总的思路而制定的政策。国家在其中持有股份的那些公司如何分红，国家股东当然要有自己的立场，但是另一方面，《公司法》要求分红决策必须由董事会做出(如果尚未建立董事会，则由等同于董事会的机构决定)。发挥董事会的核心作用，也有助于解决了一对一谈判带来高额执行成本的担心。

　　其次，决定将一部分利润留给公司的管理层实际上是决定对该公司进行投资。因此，制定分红政策的时候，国家股东会希望确保用保留利润所进行的投资达到两个要求。一是符合国家关于国有经济布局战略调整的方向和范围的指导方针；二是根据国家股东的判断，该投资可以提供的回报率高于某个由国家股东根据该企业所在行业的特定条件事先确定的基准回报率。这种方法通常会导致不同行业、不同企业有不同的分红率。例如，相对于一个从事高增长业务的公司，一个从事成熟业务的公司应该有更高的分红率。国家股东的分红政策尤其应该鼓励企业用留下的利润支持高风险但有前途的创新投资项目。这意味着，一个适用于不同企业、不同行业的统一分红率很难是正确的分红率。如果确实需要某种分类来降低执行成本，那么合理的分类标准应该是企业的增长潜力。

　　来源：世界银行《中国经济季报》 2007年5月