浙商银行

温州金改举措被指缩水 民资发起华侨银行未获批

2012年12月03日 09:43  《财经》杂志 微博

  温州金改细则落地

  温州金改的问题,反映了中国经济体制和政策方面的深层次矛盾。如果全局性经济体制和政策未见根本改变,温州金融改革很难获得突破性进展

  随着细则最终落地,外界对温州金融改革的认知,正在趋于理性。

  11月23日,温州市金融办召开新闻发布会,公布了《浙江省温州市金融综合改革实验区实施方案》(下称金改细则)。早在今年4月,金改细则就已形成并报送浙江省政府审批,但发布时间却一再延后。

  “金改细则没有超过国务院的帽子。”温州市金融办主任张震宇在发布会上说,根据温州的实际情况,金改细则将可以通过努力突破、争取的改革内容,基本都囊括进来了。

  金改细则提出,经过五年左右试验,构建与温州经济社会发展相匹配的多元化金融体系,使金融业成为温州市的重要支柱产业,在促进产业升级、经济转型中发挥重要作用。

  对比“国12条”和“送审稿”,金改细则融入了更多改革元素,最明显之处是:将原本集中在城市的金融改革拓展至农村;提出了区域性金融改革与实体经济和产业结构调整相结合的理念。

  基于此,金改细则被温州方面认为更全面、更具体。但经过与前稿的仔细比对,细则的变化明显,诸如放宽金融准入门槛、探索地方金融监管等领域皆被淡化。部分业界人士据此认为,改革举措缩水。

  据《财经》记者了解,温州确实对此次金改有着更大的诉求,也曾积极争取。今年3月,国务院批准设立温州金融综合改革实验区后,温州曾向国家相关部门恳请,希望在成立民资银行、下放部分审批权、赋予地方有限立法权、探索建立区域性存款保险制度等方面,赋予地方更多主动权,但数次沟通未果,最终这些诉求在金改细则中全无体现。分析认为,这恰恰是自下而上的区域性金融改革的最大局限所在。

  10月9日,央行副行长潘功胜携同相关司局负责人前往温州调研,了解金改进展情况。近日,他在公开场合表示,温州金改应该更注重民间资本的规范化和阳光化运作。他还提醒,要预防区域性金融改革的外溢性和不公平性,避免各地一哄而上、互相攀比,避免其成为地方政府向中央要政策的手段。

  在温州金改细则缩水、地方金改热潮此起彼伏之际,有必要重新定位其价值和意义。11月10日,中国金融四十人论坛举行温州金改专题研讨会认为,温州试验对全局金融改革气氛的带动,及其对改革路径的探索具有同样重要的意义。

  迟到的细则

  去年下半年,温州民间借贷资金链断裂,迅速引发大规模中小企业主跑路、跳楼自杀,一时间恐慌气氛笼罩温州(相关报道见《财经》2011年第24期“温州钱殇”)。

  这场突发危机改变了国务院总理温家宝的行程,温家宝临时决定前往温州调研,稳定市场。期间,浙江省政府便提出了设立温州国家级金融综合改革实验区的设想。一场由危机引发的金融改革迅速上阵。

  3月28日,国务院常务会议批准设立浙江省温州市金融综合改革试验区,提出了12项主要任务(下称“国12条”),涵盖规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、研究开展个人境外直接投资试点、完善地方金融管理体制等,这些内容被视为颇具亮点的金融改革突破(参见《财经》2012年第10期“温州金改”一文)。

  随即,温州市金融办牵头,成立金融改革领导小组,根据“国12条”起草金改细则。4月下旬,温州金改细则(即“送审稿”)起草完毕,并报送至浙江省政府。“送审稿”丰富了“国12条”,逐一分解细化,提出了一揽子的50项改革内容项。温州金融办张震宇任金改办主任,其曾公开表示,细则最快将于5月正式发布。

  时值9月,温州市原计划在杭州市召开新闻发布会,发布金改细则,但由于十八大召开在即,发布再次延后。虽然金改细则一再未见公开,但是温州市按照先行先试的原则,几乎所有的改革项目均启动并推进。

  金改细则最终发布时间的选择,经过相关方面的精心安排和选择,十八大期间,温州市委书记陈德荣明确称:“金改细则将于11月发布。”

  中国人民银行温州中心支行权威人士认为,相比“国12条”和温州金融改革的初衷,金改细则更加全面,是兼顾多个层面的改革方案。从宏观层面看,其最大的两个变化,一是融入了农村金融改革的思路,二是适当增加了区域经济发展的思路。

  据了解,纳入农村金融改革的设想,源自对浙江丽水市的调研。在温州金融综合改革实验区批准的同时,人民银行联合浙江省政府批准丽水农村金融综合改革试点。温州市政府相关部门曾专门前往丽水调研,其内部一份名为《丽水农村金融改革的做法和启示》的调研报告称,“丽水模式”对温州具有启示意义和借鉴价值,尤其是在林权抵押贷款、农村信用体系建设和便农支付工程方面。

  此后,在金改细则的起草过程中,温州方面有意识地纳入了更多农村金融改革的内容。如推荐“三位一体”的新型农村合作平台建设,开展农村资金互助会、农村保险互助社等试点,探索服务“三农”需求特点的多层次金融服务体系。

  金改细则将关注点集中到地方政府的实际困难,即解决地方政府融资压力。细则提出:做好企业、政府融资平台和项目筛选以及工作对接,培育多层次发债主体;以地方政府债务率作为控制指标,探索符合条件的地方融资平台发行私募债券;积极争取地方政府自行发债试点。

  如此看来,金改细则更像是区域性经济改革规划,而非单一金融改革方案,改革亦明显暗含着地方政府发展区域经济、做大地方经济规模的冲动和意愿。

  制度突破未现

  据了解,国务院同意设立温州金融改革实验区,基于两方面考虑:首先是安定民心,稳定温州局势;其次基于温州的区域经济特点,希望借助改革寻求民间资金阳光化可行路径,同时探索建立与中小企业发展相匹配的多层次的金融服务组织体系。

  过去几年间,在全局性金融改革陷入僵局的情况下,温州率先开展金融改革试点,被外界寄予很高期望,甚至有人呼吁温州应率先启动利率市场化改革试点,成为下一步中国金融体制改革的起点和突破口。其中,放宽民营资本金融准入门槛呼声最高,是温州金改最重要的改革内容之一。

  最新公布的金改细则中提出,支持民间资金参与地方金融机构改革,鼓励民间资金根据有关规定发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。事实上,温州方面一直希望中国银监会能明确民资参与地方金融机构的改革实施细则,实现民资直接发起成立商业银行。为此,温州金融办已经向相关部门递交民资发起成立“华侨银行”的方案,但至今未获批准。

  关于小额贷款公司发展领域,金改细则称,争取进一步确认小额贷款公司等各类融资性金融机构的性质,深化试点,分批公开招投标设立,探索小额贷款公司发行中小企业私募债,试点部分符合条件的小额贷款公司按规定改制为村镇银行。“按规定”一词,意味着小额贷款公司由商业银行主发起成立并控股的格局不会改变。

  不过,张震宇在前述发布会上称,在小贷公司由商业银行主发起的规定未被突破的情况下,个别可以探索“双发起人”制度,即一家商业银行,一家民营企业。不过,这仅仅是设想,最终能否实现,持股比例如何安排,仍然要通过银监会审批。

  此前,温州方面曾明确表示,希望探索小额贷款公司在民营企业发起人地位不变的情况下,转制为村镇银行,并提出今年推动一两家转制为村镇银行。为此,温州市委书记陈德荣同温州参与金改的相关人员,曾在7月初专程前往北京,与银监会高层官员沟通,希望给予温州“绿色通道”,但最终无果而终。

  在“国12条”发布后,温州除了在金融准入方面争取最大政策倾斜外,也曾希望进一步丰富金融改革的内容。

  今年4月,温州市相关部门列出了《需要国务院和中央部委支持的改革事项》,在改革政策配套和试点内容权限上,恳请给予温州实验区“有限立法”权限,比如制定地方金融管理条例、综合改革风险防范条例。先行试点放贷人条例,为民间融资规范化、阳光化试点项目提供基础法律保障。

  同时,温州方面恳请进一步下放审批权限,希望国家发改委、银监会、证监会、商务部等国家部委把部分审批权限下放给温州,例如协调银监会下放2012年温州发展村镇银行、资金互助社试点指标,由温州市自行统筹安排。

  此外,温州方面还希望鼓励区域性中小型银行业金融发展的同时,防范金融风险发生,提出在温州市率先开展存款保险制度试点。

  如今,温州金改细则落地,上述三个敏感领域(即地方金融监管、中央审批权限下放和试点区域性存款保险)未获政策突破。

  相关人士认为,这些具有突破意义的改革项目的丧失,意味着温州金改的意义已经大打折扣,远未达到起初各方所期望的层面。

  区域金改局限

  温州金改所遇到的瓶颈和阻力,是全国其他区域性金融改革共同面临的难题。

  以浙江丽水农村金融改革试点为例,近日,中国人民银行丽水中心行长孔祖根坦言,丽水农村金融改革之所以推进得比较难,是因为中国金融监管、金融机构权力高度集中,地方突破极其困难,这是自下而上改革遇到的最大瓶颈。

  中国人民银行副行长潘功胜认为,金融体制改革有两个维度:一是全局性的金融改革,其需要顶层进行制度设计,自上而下地进行统一部署和行动,在全国范围内实施,比如过去的大型国有银行股份制改革、农村信用社的改革、利率市场化的改革,以及外汇管理体系的改革等;二是专项性的改革,以试验区的形式推进区域性金融改革,注重发挥地方的积极性和能动性,采取先试点、再总结、后推广的模式。

  而温州、丽水和深圳前海的金融改革,正是尊重了自下而上的市场选择。

  在中国社科院金融所银行研究室主任曾刚看来,自下而上区域性金融改革还面临“三元悖论”,即中央政府、地方政府和民间资本三者利益诉求差异甚至冲突,难以形成改革合力。

  具体来看,中央政府希望通过温州金改,通过放松管制,加大金融服务实体经济的效率,明确地方金融监管和风险处理的权责边界,探索规范发展民间融资等,是其改革的初衷。

  地方则希望发展区域经济,增加金融机构数量,提高金融业对GDP和地方税收的贡献度,甚至将改革视为当局者的政绩工程。

  从温州民间资本角度看,放松管制,进军银行业是最大的改革期许,这就不难理解其一直热衷于成立民资银行、小额贷款公司转制为村镇银行等政策放松。

  若无法做到三者“激励兼容”,找到破解悖论的有效手段,区域性金融改革将很难涌现出对全局性金融体制改革具有参照意义的重大突破。

  放眼全国,区域性金融改革持续升温,正在推进的区域性金融改革20余项,改革内容各有侧重。一位央行权威人士对《财经》 记者表示,温州金改的最大作用已经发挥出来了,那就是让全社会都关注金融改革,对金融改革的重视提到很高的层面,这是温州金改最大的亮点。

  事实上,温州金融改革与其他区域性金融改革还存在一个最大的不同,也是其面临的又一大障碍,便是温州金改因民间借贷危机而生,改革带有很强的事后补救色彩。复杂的区域经济形势,将牵制改革政策的执行和走向,进一步增加金改的难度。

  一位央行权威人士表示,温州的问题不仅仅是金融层面,而是实体经济过度空心化,产业升级滞后,造成企业自身出了问题。期望温州金改能解决温州的企业制度和经济产业结构面临的困境,既不可能,也不现实。

  前述金融四十人研讨会与会者也认为,温州面临的问题具有一定普遍性,反映了中国经济体制和政策方面的深层次矛盾,比如近十年来的“国进民退”,温州资本由在山西“炒煤”转向全国“炒房”,都与中国宏观经济政策走向密切相关。如果全局性经济体制和政策方面未见根本改变,温州改革很难获得突破性进展。

  【作者:《财经》记者 王培成 】

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