政府清理洋水务的背后：市场仍将三分天下

　　本报记者 柳剑能

　　破除固定回报并非是针对外资的“所有制歧视”，而恰恰是为了建立市场机制。对跨国水务公司而言，市场机制发力破除固定回报，这是一件好事

　　从表面上看，曾经风光一时的“洋水务”正在全面撤出中国市场，英国泰晤士水务 公司的做法似乎有力地证明了这一点。7月26日，这家公司将手中所持有的上海大场水厂全部股权转让给上海自来水市北公司。

　　这并不是特殊的案例。2003年初，同为世界三大水务巨头之一的法国苏伊士昂帝欧水务集团就已经从北京撤离了它的中国代表处。

　　近两个月来，“洋水务”的撤退被普遍解读成“水土不服”，还有一种意见认为这是中国中央政府纠正地方政府轻易向“洋水务”许诺固定回报的做法所致。根据2002年9月发布的国务院办公厅43号文件的要求，地方政府要采取“改”、“购”、“转”、“撤”等方式处理保证外方固定回报的项目。这份全称为《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的文件认为，这种在特定条件下签订的“不平等合同”已经造成中国地方政府的严重亏损，风险直接转嫁中央政府。

　　不过记者了解到，43号文件的核心命题并非是针对外资进行的“所有制歧视”，破除固定回报恰恰是为了建立市场机制。实际上，对期待以合法方式进入中国的跨国水务公司而言，这是一件大好事而并非相反。

　　外债风险转嫁中央

　　43号文件直接指出了固定回报的非法性：“现有固定回报项目处理的基本原则保证外方投资固定回报，不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。”

　　作为水务市场的惯常做法，固定回报合同为什么被认为不合规矩？

　　在固定回报项目签订比较集中的1997年前后，当时谈定的固定回报率多数高达19%，与当初的银行利率相比，堪称“高利贷”。由于地方政府不能将公用事业完全商业化经营，水价便不能轻易上涨，结果固定回报项目大多成了“亏损大户”，外资又要那么多回报，地方政府只好给它高额补贴。作为一份合作合同，一方高枕无忧坐收高额固定回报，另一方则承担全部风险却仍然入不敷出。这样的“不平等条约”显然不合情理。

　　更糟糕的是，其中蕴涵的风险会转嫁到中央政府头上。

　　外国资本在签订固定回报时，一般会要求将回报换成外汇，如此一来固定回报合同便异化成“变相举借外债”。但中国外汇的盘子是由国家统一控制的，地方政府入不敷出时，补贴层层上移，最后变成地方政府补贴外国资本，中央政府又不得不补贴地方政府的局面，以外汇支付的风险就全部转嫁到中央政府了。

　　因此，在43号文件之后，国家计委、财政部、外汇管理局又在2003年1月联合发布了《外债管理暂行办法》，有一条规定是：“禁止违反利益共享、风险共担原则，以保证外商直接投资固定回报等方式变相举借外债。”而这条规定产生的来龙去脉却被众多的媒体忽略了。

　　固定回报还隐含了地方政府权力寻租的腐败风险。在第一批允诺给外资固定回报的项目之中，沈阳某水厂项目就包含着地方政府腐败因素的要案。

　　负责该项目谈判的主谈方、后来担任沈阳市政府副秘书长的迟若岩，为谋求个人职务升迁及工作安排，多次向马向东行贿人民币10万余元、美元6万元。记者了解到，他的行贿资金与腐败项目有密切关联。随着“慕绥新、马向东案”东窗事发，他也沦为阶下囚。

　　曾任苏伊士昂帝欧水务集团中国区总裁、现为联合国项目中国水务督察专家的高中不赞同沈阳水厂项目的做法，他说：“沈阳市为这个水厂项目付出了重大代价。全市8个水厂，有7个用来养这个项目。沈阳市有不少居民下岗，政府还要从日常开支中拿出钱来补贴给外国企业。”尽管高中承认这是中国第一个固定回报项目，经验不足似乎情有可原，但他仍然认为沈阳案例造成了非常坏的影响。

　　“‘固定回报’这一刀宰得太深、太重，血淋淋的。”他说。

　　确立市场机制

　　固定回报造成地方政府不堪重负的财务黑洞，甚至隐伏腐败成本，这只是恶果；中央政府下定决心清理固定回报，目标却是去除恶因。

　　曹远征同样对固定回报不以为然，这位中银国际的首席经济学家把固定回报的本质概括为“反市场机制”。“它使风险全部集中到一方，不利于市场机制的发展。在市场经济里，固定回报是谁都固定不住的；固定几十年，更是谁也承诺不了的事。”曹远征说，“解决问题的关键在于确立市场机制。”

　　曹远征认为，在包括水务市场在内的公用事业中，政府的监管应该是基于市场的监管，由许可、价格和普遍服务义务构成一套市场化的制度。

　　具体说来，许可就是体现国家意志的准入制度，包括发多少牌照与如何发放牌照的问题；价格首先是指价格形成机制，即政府、消费者、供应商的参与问题，其次是指价格水平；因为是公用事业，所以必须强调服务义务，第一要承诺不间断服务，除非出现人力不可抗拒的因素如天灾或者战争，否则在任何情况下也不能因合同或亏损的原因而间断服务，第二是补偿问题，比如即使是穷乡僻壤也要把水送到。“这个补偿机制怎么办，是以富的地方调价来补偿穷的地方、交叉补贴，还是政府直接给补助，这要确定好。”

　　但是一旦允诺固定回报，市场化的杠杆就被全“焊死”了：许可如同虚设，价格没有谈判空间，普遍服务义务更无从谈起。这使投资方游离于市场监管之外，与引进外资进行公用事业市场化改革的目标恰恰背道而驰。

　　相反，只要不允诺固定回报，谈判机制就形成了。通过牌照拍卖、投标、竞标，在准入方面可以进行筛选；在价格形成方面，可以达成一个政府、投资方和消费者相对接受的价格，即使赢利水平达不到预期，还可以通过平均价、阶梯价、交叉补贴等方法来完成———这就是风险共担、利益共享的市场机制。当然，由于市场机制的公开化，权力寻租的可能性也大大降低了。

　　市场机制形成的内在动力，势必要求对当年签订的固定合同进行清理，方法就是文件中规定的4种：“改(修改合同)”、“购(回购股份)”、“转(转为外债)”、“撤(撤销项目)”。

　　破解时机

　　目标和方法都已明确，剩下的只是时机选择的问题。

　　签订固定回报项目有比较特殊的历史原因和宏观背景，也必将因宏观形势的变化而化解遗留问题。

　　1990年代以来，中国城市化进程很快，巨额的基础建设资金一时难以筹集，地方政府便纷纷引进外国投资者，上演了一场轰轰烈烈的水务“洋务运动”。当时全国仅水务行业就有20多个固定回报项目，主要分布在黑龙江、辽宁、河北、天津、广东、江西、浙江等地。

　　由于水务属于公用事业，城市自来水管网没有开放，外国投资者不能直接面对消费者，而水基本上是政府定价，不能过高，于是外国投资者就提出了固定回报，逃避了参加水项目的运营管理的风险。

　　当时地方政府对公用事业如何形成市场化机制的认识非常有限，加上在1997年前后亚洲金融危机的背景下，融资环境似乎不太乐观，就对外资高额的固定回报轻易许诺。原本低回报、以长期稳定见长的水务项目，逐渐演变成了外国投资者的暴利源泉、地方政府的巨亏窟窿。这反过来加速了外国资本的涌入，等到各方面发现问题时，形势已是火烧眉睫。

　　到2002年时，全球经济普遍低迷，中国经济却持续向好，GDP增长一枝独秀，国内大量资金找不到好项目，融资成本已经较低，外商投资不断加速涌入。1997年，中国外汇储备为1050亿美元，到2002年时，已经达到2952.02亿美元。宏观形势对于调整固定回报项目已经非常有利。加上中国入世，市场化改革深入民心，接轨国际经验也日趋成熟，清理行动如箭在弦。

　　联合国项目中国水务督察专家高中举了一个例子：在中国南方的一个城市，全城每天用水仅两万吨，但在合同里签的是每天付6万吨水的钱。“这样的合同，换个市长肯定不干了。凭什么没用那么多的水，要给那么多的钱？”最后，这个城市终于对合同展开了重新谈判。

　　高中指出，对水务项目进行重新谈判，在西方市场经济国家是常有的事，在外资投资发展中国家的项目中，也非罕见。

　　上海大场水厂项目就是通过谈判完成回购的。6年前，泰晤士水务公司以“建设—运营—移交”的形式建设了大场水厂，并按照协议经营水厂直至2018年，上海市向它保证了每年15%的固定回报率。只过了6年，上海市水务资产公司将一次性付清包括剩余15年的建设补偿金在内的费用，以数亿元资金收回大场水厂。

　　跨国公司对这种形势也洞若观火。据说，苏伊士昂帝欧水务集团曾在2003年初出台一个战略发展报告，指出“鉴于东南亚和东亚地区正处于领导人换届高峰，水务合同可能受政治风险干扰”，因此制定撤退的策略。

　　法国威立雅水务集团中国区公关、政府事务部黄晓军对中国市场这几年的变化则用两个词来形容——“成熟度”和“开放度”。他说：“成熟度是指政策上的成熟度。”对于那些年签订的固定回报项目，在进行了尝试之后“往往允许人家思考”。

　　市场格局仍将三分天下

　　但将跨国公司收缩战线的行为全部归于中国政策的变化，却有片面之嫌。

　　事实上，在政策出台之后，仍然有不少水务跨国巨头不退反进。威立雅水务在2002年签订了上海浦东供水运营和管理50年期的合同，接连签订宝鸡、珠海、北京、青岛等合作项目，在2003年与北京首创股份合资，共持有深圳水务45%的国有股权，成为水务市场迄今为止最大的一项购并交易。今年，威立雅加速跑马圈地，4月，分别签署了北京北苑污水项目及贵州遵义市供水项目，5月，又顺利拿下与呼和浩特春华水务开发有限公司合作开展供水的项目。

　　德国柏林水务在去年和今年也相当活跃，在2002年9月拿下南昌“青山湖污水处理厂”项目之后仍然频频出击，2003年9月，与山东济南签署了战略合作框架协议，2004年5月18日，又采用国际通用的TOT(“转让—经营—转让”)特许经营权转让方式，以4.8亿元人民币的价格拿下安徽合肥王小郢污水处理厂项目。

　　苏伊士昂帝欧水务集团确实是部分退出了中国市场，把亚太总部从北京迁移到香港；泰晤士水务、安格利安水务等则是完全离开中国，但这是由于它们自己在全球的资金链太紧张而被迫收缩阵线，与中国政策变动关联不大。

　　不管是部分退出还是全部退出，中国市场仍然对它们构成了强大的吸引力。按照“十五”计划，中国有建制的50万人口以上的城市，供水、污水处理要达到60%以上，保守估计，这5年里至少需要投资6000多亿元人民币。中国市场前景之广阔，中外投资者都非常清楚。

　　可以肯定，未来的中国水务市场格局必将是三分天下。外资会把精力集中在大城市的争夺上，因为那里利润丰厚；它们暂时撤出的那些中小城市，恰好给了中国企业崛起的空间，资金充裕、资质较好的民营企业开始纷纷占领中小城市；像深圳水务、中环保、北京首创这样有政府背景的大水务集团，目前有不少已经选择和上市公司结合起来，形成国内水务市场的又一支队伍。这同时牵动资本往上市公司的水务板块集中，2003年以来，以巨资投资水务的上市公司就有首创股份、苏州高新、阳晨B股、重庆实业、南京高科、哈慈股份、天津泰达、海鸟发展等十余家公司，不少公司大规模变更募集资金进军水务。