反垄断立法时机已成熟

　　 反垄断立法时机已成熟

———访反垄断法专家、中国社科院法学所经济法室主任王晓晔

　　本报驻京记者　夏英

　　反垄断法为何一拖十年

如果一概要维持现状，何谈改革？中国现行法律制度的修订及现有执法机关权限的变化不仅是必要的，而且是不可避免的

记者：1994年5月我们国家就成立了反垄断法起草小组，可是十年时间过去了，反垄断法还没有出台，这是不是意味着反垄断法立法的时机还不成熟，我国目前的经济环境还不需要反垄断法？

王晓晔：反垄断法1994年就列入八届全国人大常委会立法规划，1998年又 列入了九届全国人大常委会立法规划，反垄断立法的时机不是不成熟，而是已经很成熟，不能再拖下去了。

记者：是什么阻碍了反垄断法的出台？

王晓晔：不外乎两大方面的阻力：思想认识上的阻力和来自行业、政府部门的阻力。

有观点认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国当前经济力量过度集中的问题还不存在，中国的企业规模偏小，与世界500强相比更小，因此中国当前应当鼓励集中，而不是反垄断。

对于这种观点，经济学界和法学界许多有识之士早就作出反驳。道理很简单，任何国家的反垄断法只是维护本国市场的竞争性，保证本国消费者有选择商品的权利。中国企业的规模与美国相比确实要小很多，但这与反垄断立法时机成不成熟没有关系。

另外一种有代表性的观点认为，中国当前的突出问题是行政垄断，而行政垄断不是通过反垄断法能彻底解决的，因此目前中国制定反垄断法的要求并不迫切。

不可否认，行政垄断问题确实不是一部反垄断法就能奏效的，但是，反垄断法对政府滥用行政权力限制竞争的行为作出明确的禁止性规定，这有利于政府官员明辨是非，划分合法与非法的界限，从而自觉抵制违法行为。

中国的《反不正当竞争法》第7条以及国务院颁发的有关决定已经对滥用行政权力限制竞争的行为作出了禁止性的规定。这就是说，中国立法者已经把滥用行政权力限制竞争的行为纳入规范市场经济秩序的法律范畴。但是，尽管有上述规定，我国的行政垄断问题仍然很严重，这只能说明上述法规效力不足，必须通过反垄断法来强化，而不能说明行政垄断问题不能在反垄断法中作出规定。

随着反垄断法的颁布和实施，现行的《价格法》和《反不正当竞争法》势必要进行相应的修订，这势必会影响某些政府部门的执法权限，影响到某些机构和某些人的权力。但这决不是反垄断立法“目前还不现实”的问题。因为随着经济体制改革，特别随着加入世贸组织，中国现行法律制度的修订及现有执法机关权限的变化不仅是必要的，而且也是不可避免的。如果一概要维持现状，何谈改革？

　　反垄断法主要是反行政垄断

反对行政垄断是我国反垄断法的特色，也是反垄断法最主要的内容。即便有些企业是国家授权给它垄断，但它也不能滥用其垄断地位或者市场优势地位

我国的行业协会目前还是一种半官方组织，是二政府，以行业协会的名义搞所谓的行业价格自律就是一种行政垄断行为

记者：这也说明反垄断法并不像有些人想象的那样主要是针对跨国公司的。

王晓晔：反垄断法的一个重要内容是禁止滥用市场支配地位，这个法律会成为遏制跨国公司市场势力的重要工具。

当然，任何国家的反垄断法都不仅仅是为了遏制外国的垄断势力，而是要运用竞争机制，实现资源的优化配置。我认为目前在中国，反垄断主要是反对行政垄断，因为政府部门滥用行政权力会给市场竞争带来严重的损害。

国内外的大量事例表明，任何国家对国有垄断企业都存在或明或暗的补贴。中国对国有企业更是普遍存在各种形式的补贴。因此人们经常批评国有企业是在吃国家的补贴或者吃银行。打破垄断不仅可以提高国有企业的经济效益，减少财政补贴，而且私人投资进入那些国家垄断经营的经济领域，还会减少国家对这些部门的投资，从而使财政有能力把钱花到一些更需要的地方，比如教育事业、医疗卫生事业等。

在我国目前政企还没有完全分开的情况下，如果单单反对企业的垄断行为，而不反对政府的行政垄断行为，这个反垄断法就没有很大的效力。反对行政垄断，这是我们国家反垄断法的特色，也是我国目前反垄断法最主要的内容。

记者：行政垄断有哪些表现形式，什么样的行政垄断行为会受到约束？

王晓晔：行政垄断有各种表现形式，包括强制买卖、地区垄断、部门和行业垄断、强制联合以及制定具有限制竞争影响的行政规定。

这些行政垄断中，部门和行业垄断大家都非常熟悉了，主要指政府及其所属部门滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排斥、限制或妨碍市场竞争。特别是一些集行政管理和生产经营为一体的行政性公司、承担着管理行业任务的大企业集团以及一些挂靠这个局、那个部享受优惠待遇的企业。这些企业凭借政府给予的特权，有着一般企业不可能具有的竞争优势，在某些产品的生产、销售或原材料采购上处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。

我要提醒大家一点，我们常常看到某些行业协会要求企业按照协会规定的价格销售产品，这是明显的卡特尔行为，是违法行为。因为我国的行业协会在目前还是一种半官方的组织，是二政府，以行业协会的名义搞所谓的行业价格自律就是一种行政垄断行为。

记者：我注意到，反垄断法草案取消了对邮政、铁路、电力、煤气、自来水等公用事业企业的豁免规定，这些行业恰恰是过去争议最多、最排斥私人投资的领域，反垄断法取消对这些公用事业企业的豁免是出于什么考虑？

王晓晔：这些企业过去都属于自然垄断的行业，因为它们都是与管道或者网络相连。过去大家认为，建设两条管道或两个网络在经济上是不合算的，所以，这些行业的企业就有着自然垄断的地位。但是，人们在实践中认识到，任何垄断都是以低效率和高成本为代价的，即这些企业因为没有竞争的压力，从而就会丧失创新的动力，也不会努力去降低成本，改进产品质量和售后服务，其结果就是经济效益低下。所以，现在世界各国的潮流是，在所有的行业，包括过去被视为自然垄断的行业，都要打破垄断，引入竞争。事实上，随着科技进步，这些行业也不再被视为是自然垄断，比如电信业。另一方面，即便有些企业是国家授权给它垄断，但它也不能滥用其垄断地位或者市场优势地位，比如铁路部门。

　　反垄断法如何行之有效

由违法者的上级机关处理行政垄断行为是不合理的，反垄断的执法主体应当权威而独立，不仅管辖企业的限制竞争行为，也要管辖政府的限制竞争行为

记者：反垄断法如何保证关于行政垄断的规定能够行之有效？

王晓晔：对于行政垄断，现行主要法律规定是《反不正当竞争法》的第7条和第30条。根据第30条的规定，行政垄断行为的法律后果是由其上级行政机关责令改正，反垄断法草案也作了相似规定。

我认为，由违法者的上级机关处理行政垄断行为是不合理的。有人举例，两个孩子打架，由其中一个孩子的父亲断是非，这就很难保证公正，这是其一。其二，这里的上级机关不是一个确定的机关，更不是一个确定的司法机关，上级机关的工作人员不一定具有很强的反垄断意识。另外，如果授权上级机关处理下级机关的违法行为，法律上就需要一整套关于立案、调查、听证、作出决定的系列程序，这种做法显然是不现实的。因此我认为，行政垄断行为也应该由反垄断主管机关一并管辖。也就是说，反垄断法不仅要管辖企业的限制竞争行为，也要管辖政府的限制竞争行为。

当然，有人提出这样一个问题：你能管得了吗？我觉得关键在于国家的授权。如果国家给这个反垄断机构以足够大的权限，它就能够承担这个责任。如果没有这个权限，没有这个权威，它当然就管不了。所以它的独立性和权威性很重要。

记者：它具体会是个什么样的主管机关？

王晓晔：反垄断法草案目前还没有对执法机关作出具体规定。我想大概有两种可能，一种是建立一个独立机关，直接隶属于国务院；一种是隶属于商务部或其他什么部门。究竟采用什么方案，还在讨论中，但有一点必须强调，不管是什么样的形式，它都要有很大的权威性和独立性，必须能够独立判案，在审理过程中不能受其他政府部门的干预。