以“公共利益”征地 土地流失的“病灶”所在

　　本报记者：张洪河 陈芳

　　搭乘“公共利益”便车圈地可能使我国最严格的耕地保护制度“松动化”

　　按照我国法律规定，征地是政府行为，“国家为了公共利益可以征地”。然而，记者在调研中发现，一些地方政府为追求“借地生财”，将很多经营性项目“搭乘”公共利益 这辆“便车”，大量圈占土地，导致农民利益严重受损。专家指出，“公共利益”不明，是土地大量流失的“病灶”，很可能使我国最严格的耕地保护制度“松动化”。

　　以“公共利益”征地九成以上“征非所用”

　　同几年前全国各地大建开发区如出一辙，“大学城”、“高尔夫”等一些新的大型征地项目正风起云涌。据记者了解，这些项目均打着“公共利益”的旗号。据16个省(区、市)国土部门对各类建设项目用地的调查，实际用地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，工商业、房地产等经营性项目征地也占到相当大的比重。在东部某省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是商业、房地产经营性用地。

　　以“教育名义”供地。据不完全统计，全国已建和在建的大学城有50多个，而且争做“大”文章。已开工的广州大学城一期工程占地17平方公里，二期规划43平方公里；南京宣布打造全国最大的仙林大学城，规划面积达70平方公里，相当于26个北京大学。打着“办教育”的名义，各地大学城普遍以价格低廉的划拨方式供地，其中相当部分变成了商业用地，引得投资者蜂拥而上。别墅、度假村、美食街一应俱全的廊坊“东方大学城”，首期规划1万亩用地中，有6640亩建了高尔夫球场。

　　以“体育名义”供地。各地普遍以提升地方投资环境为由，大上有着“贵族身份”象征的高尔夫运动，掀起了愈演愈烈的建设热。建设部的有关调查表明，目前全国已建成近200个高尔夫球场，遍及27个省、市、自治区。这些球场占地动辄上千甚至数千亩，另外还有拟建的高尔夫球场70多个，计划总占地15万余亩。与国外把高尔夫作为一个纯体育休闲项目不同，国内的高尔夫纷纷捆绑房地产，普遍建有别墅群。据了解，体育用地比经营性用地成本低一些。业内人士算了一笔账：一个3000亩的高尔夫项目，至少可以拿出1000亩来建300幢别墅，按每平米5000元出售，一幢300平米的别墅就可卖150万元，这是一块很诱人的“大蛋糕”。“豪华别墅配高尔夫球场”，目前已成为业内“惯例”。

　　以“科技园区”名义供地。与一些地方用地指标严重不足相反，开发区、特色园区、乡镇工业园区圈地近乎奢侈，有的入园企业甚至自行改变用地内容，搞房地产、建娱乐城。合肥经济技术开发区内先后建成了明珠广场、欧风街、明珠国际大酒店，引进了东海花园、繁华世家等一批高档次的房地产项目；大理高新技术开发区建区9年来，征地8000多亩，引进了近10家房地产开发商，获得土地转让金4.62亿元。

　　征地权力被放大 农民利益受损害

　　按我国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。至于什么是公共利益的需要，《土地管理法》没有进行明确界定。由此，给滥占乱用耕地、侵犯农民权益等开了一个大口子。

　　记者在调查中了解到，民营企业江苏铁本钢铁有限公司，只因自身生存发展受到挑战，而看中了常州新北区得天独厚的长江水运条件，便向当地镇政府提出使用土地需求，占用沿长江边近6000亩地，导致4000多名农民被迫搬迁。

　　镇政府的土地征用协议书显示：因江苏铁本项目建设需要，兹由魏村镇人民政府与长江村一片八组村民小组，达成土地征用协议。当地农户贾龙福拿着土地承包合同气愤地说，上面明明白白地写着“承包期30年”不变，怎么要建个民营钢铁厂说变就变了？

　　山东齐河县非法批地建设高尔夫球场案被国土资源部通报后，记者奔赴当地调查。在谭策屯村中心，记者看到墙上贴着已被撕得面目全非的齐河县征地补偿安置公告，不少村民反映：“高尔夫球场的别墅一套卖一两百万，可他们租一亩地才给补700元钱，七折八扣到手只有四五百元。征一亩地说给1万多元，到现在也没给多少。占地时还说让俺们到球场当工人，现在高尔夫营业了，村里到里面干活的没几个。”

　　谈起失地农民的境遇，国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，不少地方片面强调征地是国家权力，农民要服从国家需要，不管是什么项目，只要有人来要地，就以招商引资、城镇建设的名义随意征地，不惜废除农民的30年承包经营合同，把农民从土地上赶出来。公共利益不明，土地的所有权和经营权不清，随意圈占耕地的现象就很难制止，农民的利益也将继续被剥夺。

　　从法律上根除土地大量流失的“病灶”

　　按照国家征地审批权限，用地1000亩以上须报国务院审批。一个18洞的高尔夫球场，至少需占地近2000亩，不少球场占地达六七千亩。而据了解，如此大宗占用土地的建设项目，通过国土资源部审批的仅有10个。那么，余下的近190家高尔夫球场又是谁批建的呢？

　　记者得到的某省关于高尔夫球场建设情况的调查显示，球场的用地审批机关均为国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、计委等部门；土地取得的方式基本是协议出让，另有少量租赁、划拨、招标等形式，有的根本未办相关手续。

　　一位国土厅负责人坦言，土地资源应该由土地管理部门统一管理、统一规划，但目前国内的大部分高尔夫项目都分别在发改委、体育局、旅游局等各部门立项审批，当地政府已经批准的项目，土地部门只能开绿灯、办手续，否则就会说你“阻碍经济发展”。

　　记者在调查中发现，这些高尔夫球场项目要么占用农田，要么租赁风景区，要么先规划为绿化用地，然后变更用途；要么化整为零逃避国家审批。这些越权批准设立的高尔夫球场，在“审批”过程中大都违反土地利用总体规划，很多球场在项目批准设立后才调整规划，形成了“规划跟着领导走”、“规划跟着违法走”的不正常现象。

　　全国政协委员、民进中央副主席蔡睿贤说，非法圈地之风盛行的背后，是部分地方领导的个人贪欲在作祟。为了“钱”，个别领导干部滥用职权，打着“公共利益”旗号，干预土地管理和执法，以地牟利；为了“途”，他们热衷于“政绩工程”、“形象工程”，牺牲宝贵的土地资源，追求短期发展，置法律、政策和农民长远利益于不顾。

　　国务院发展研究中心刘守英研究员认为，“公共利益需要”的内涵和外延不明，是现行征地制度的主要缺陷，也是征地过多过滥、农民权益受到侵害的主要原因。应当对“公共利益需要”作出严格限定，缩小征地范围，增加对农民的补偿，加大政府和其他用地单位对安置失地农民的责任，提高取得农民集体土地的交易成本，客观上有利于促进用地单位减少用地，更好地保护耕地。明确经营性项目用地不能启动国家征地权，从法律上根除土地大量流失的“病灶”，这样，实行最严格的耕地保护制度才不会成为空话。