鄢一龙接受《中国经济导报》采访谈14个五年规划

“编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。”习近平总书记的重要论断，在时间的坐标中得到了精彩的演绎。新中国成立以来，我国共编制和实施了14个五年规划（计划），其间，1950~1952年为国民经济恢复时期，1963~1965年为国民经济调整时期，从“十一五”起，五年计划改为五年规划。在五年规划（计划）的指导下，我国经济社会发展迅速，综合国力迅速提升，人民生活水平显著改善，创造了世所罕见的经济社会发展奇迹。五年规划的编制和实施，不仅展现着“中国之治”的巨大魅力，更潜藏着中国实现现代化和经济社会持续健康发展的成功密码。

近日，《中国经济导报》就有关内容采访了清华大学国情研究院副院长、清华大学公共管理学院副教授鄢一龙。

五年规划渐次推进  接力迈向复兴之路

——从14个五年规划（计划）看中国发展

一部跌宕起伏的五年规划（计划）史，就是一部新中国的建设史、发展史。中国共产党团结带领全国各族人民一代接着一代干，一张蓝图绘到底，行进在以5年为时间节点的时空坐标上，豪迈而坚毅，笃定且清晰。

五年规划（计划）非中国首创，也非中国独有。上世纪20年代，苏联正式将国家规划从理论付诸实践。中国的“一五”计划，是在苏联的帮助下制定、援建下实施的。上世纪80年代，大多数国家因无法适应调整而放弃发展规划的制定。中国却去芜存菁、创新发展，将这一制度长期持续推进，并取得巨大发展成就。时至今日，规划体制改革的脚步从未停歇。

新中国成立以来，除了1950~1952年的国民经济恢复期、1963~1965年的国民经济调整期，我国共编制实施了14个五年规划（计划），书写了从一穷二白到繁荣富强的伟大进程，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。

“一五”计划到“十四五”规划的70多年里，我们虽然走过弯路，也遭遇过一些意想不到的困难、挫折，但全面建设社会主义现代化国家的意志和决心从未动摇。惟其艰难，更显伟大。在锚定目标、久久为功的坚定中，在建章立制、接续推进的韧劲里，尽显一个长期执政的马克思主义政党的战略定力。

中国特色的规划制度具有时代价值和世界意义。有外国学者评价说，“中国建立了我们这个时代最有魄力的规划体制”“中国的长期规划值得西方学习借鉴”。

串联起恢弘的发展历程

新中国成立伊始，我国的国情是“一穷二白”、工业基础十分薄弱，“一辆汽车、一辆拖拉机都制造不出来”。1951年，党中央决定自1953年起实施第一个五年计划，主要目标是推进国家工业化的建设。

截至1957年底，“一五”计划所有的指标都全面超额完成，特别是实施完成了苏联援建的156个重大工程，填补了中国许多工业门类的空白，对中国工业化起步具有决定性作用。第一批国产汽车出厂、第一架国产飞机试飞、第一座原子反应堆投入运转……诸多“第一”，刻录下“一五”时期的典型成就。

1952年进入国家计委（国家发展改革委前身）工作，41年间亲历“一五”到“八五”计划起草工作的房维中回忆说，“从‘一五’到‘五五’的5个五年中，心情最舒畅的是第一个五年计划。”尽管经济起伏震荡，但总的来说，各项事业还是向前发展的，国民经济体系逐步健全。

1978年，党的十一届三中全会春雷巨响，中国改革开放的大幕毅然拉开。1979年，党中央提出“调整、改革、整顿、提高”八字方针，推动国民经济重大比例关系朝着协调合理的方向发展。

“六五”时期，全党全国工作重心转移到经济建设上来。随着建立农村家庭联产承包责任制、建设经济特区、实施沿海开放等一系列重大改革和重大政策的实施，我国农业生产能力大幅提升，乡镇企业、民营经济异军突起。“七五”时期，农产品和消费品匮乏的局面得到缓解。

1992年初，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了著名的“南方谈话”；同年10月，党的十四大通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，改革步伐进一步加快。

“八五”时期，原定2000年实现国民生产总值比1980年翻两番的目标提前五年实现。“九五”时期，虽然经历了亚洲金融危机的冲击，但我国经济仍然保持平稳较快增长。

进入新世纪，2001年，加入世界贸易组织（WTO）成为中国经济巨轮驶入广阔海域的起点，给中国和世界带来深刻影响。

“十五”时期，我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐明显加快，经济总量跃升至世界第四位。“十一五”时期，虽然受到国际金融危机的冲击，但我国经济总量实现“两连超”（先后超过德国和日本），跃升至世界第二位。

2012年11月，党的十八大胜利召开，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局。

“十二五”时期，我国综合国力和国际影响力大幅提升，经济总量稳居世界第二，对世界经济增长贡献率超过25%。“十三五”时期，我国经济总量从不到70万亿元增加到超过100万亿元，全面建成小康社会、历史性地解决了绝对贫困问题。“十四五”时期，开启建设社会主义现代化建设新征程，虽然经历了新冠疫情的冲击，但进展总体符合预期……

对于新中国成立以来的14个五年规划（计划），学界有个广泛认同的划分：以1980年和2005年为界，第一阶段为“一五”计划到“五五”计划时期，第二阶段为“六五”计划到“十五”计划时期，第三阶段为“十一五”规划至今。

这一划分方式与发展规划的演变路径相吻合：前5个五年计划名称为“国民经济计划”。这一阶段，我国主要实行高度集中的计划经济体制，五年计划主要采取指令性计划的管理方式。

“六五”计划以来，增加了“社会发展”一词，更名为“国民经济和社会发展计划”。这一阶段，计划经济体制向有计划的商品经济体制、社会主义市场经济体制转变，经济体制改革不断深化，政府直接配置资源逐渐减少。五年计划的制定程序也逐步规范，各个五年计划都有完整的正式文本并完成了法律程序。

从“十一五”开始，“五年计划”更名为“五年规划”，虽然只有一字之差，却是历史性的变化。这一阶段，规划的指标开始分预期性指标和约束性指标，增加了具有空间约束的主体功能区内容，规划体系不断健全，基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的五年规划制度。

在长期从事五年规划研究的清华大学国情研究院副院长鄢一龙看来，现在的五年规划已经不仅仅是“国民经济和社会发展规划”，内容覆盖经济、社会、科技、生态、文化等方方面面，是全方位发展的规划。

规划的科学性不断提升

科学制定并有效实施中长期发展规划，是我们党治国理政的重要方式。习近平总书记深刻指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”

经过长期的实践探索，我国五年规划的科学性大大提高。从规划决策层面来看，“一五”计划由中共中央直接组织编制。计划草案由全国人大一届二次会议审议批准。从“二五”计划到“五五”计划，由于国内形势变化，五年计划的编制或由中央提出编制“建议”，或由计划部门提出“初步设想”“汇报提纲”和“计划纲要草案”。虽然这些计划都付诸实施了，但未能形成正式文本向社会公布。“七五”计划开始，恢复了由中共中央提出编制五年计划建议的做法。目前，已经形成了在党中央集中统一领导下，由中共中央全会提出规划“建议”、国务院编制规划“纲要”、全国人大审查批准后向社会公布实施的制度安排。

党的十八大以来，习近平总书记亲自担任“十三五”“十四五”规划《建议》起草组的组长。“这体现了党对规划制定的全面领导在不断加强。”鄢一龙说，习近平总书记始终高度重视战略规划工作，早在福建工作期间就前瞻谋划了厦门15年发展蓝图、福州“3820”战略工程，在浙江工作期间又系统擘画了“八八战略”。

从规划编制层面来看，经过多年的研究和探索，目前已经形成了从上一个五年规划中期评估开始，经过前期研究、基本思路、文本起草、征求意见、规划衔接、专家论证、审议批准到发布实施的完整规范的编制程序，使规划编制成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，成为汇集众智、反映民意、凝聚共识的过程。

鄢一龙指出，“十五”计划以来，以公众参与为标志，五年规划编制进入集思广益型决策模式。“十三五”“十四五”规划的编制过程，更加注重把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划纲要中来。

“我们今天看到的规划，包括体制机制、文本和一整套的编制方法，是几代的规划人不断创新、不断积累而来的。”鄢一龙说，规划文本的起草过程，是战略文本的写作过程，对起草者的综合素质提出很高要求——既要对世情国情进行全局性思考，又要坚持目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通。这本质上是一种“集中智慧”“集成创新”的过程，把方方面面的知识信息集中到规划文本中。

国家规划纲要编制是国家发展改革委的重要职责之一，也是党中央、国务院交办的一项重大政治任务。国家发展改革委曾参与过五年规划纲要草案起草工作的同志感慨，编制一部国民经济和社会发展中长期规划，就会培养一批优秀干部。

随着五年规划内容不断充实完善、编制程序逐步规范，文本形式也日益丰富。前10个五年计划通篇由大段文字和系列数字构成，甚至连图表都没有。“十一五”规划开始，规划文本以“正文+专栏”的形式展开。正文主要阐明发展方向和政策，专栏展示指标数字、工作重点、重大工程和其他解释性内容。“十二五”规划开始，又用规划图的方式直观表示国土空间开发格局和重大交通基础设施布局。

规划的生命力在于实施。规划作用的发挥，不仅需要政府具备制定长远发展战略的能力，还要具备贯彻实施规划的出色能力，包括利用各种行之有效的方法，激励各类参与主体积极有序作为，以确保规划目标的实现。

“十五”计划首次对保障规划实施作出明确安排。真正意义上的规划评估探索，也是从“十五”计划中期评估开始。目前，我国已经形成了包括中期评估、年度监测评估和总结评估在内的规划实施情况全程动态监测；同时，加强预算与规划实施的衔接协调，强化规划实施的财力保障。

得益于五年规划编制实施日趋科学性和规范化，我国表现出极强的国家目标治理能力——“十一五”规划纲要中的22个指标完成了20个；“十二五”规划纲要中的24个指标完成了23个；“十三五”规划纲要中的25项主要指标如期实现，其中，13项指标提前完成；“十四五”规划纲要设置的20项主要指标中，从前三年的实施情况来看，已有4项提前实现。

奇迹背后的发展方法论

实践证明，中国特色的规划制度作为国家宏观战略和治理的独特机制，在创造中国奇迹的过程中发挥了重要作用。沿着14个五年规划（计划）的脉络，中国发展奇迹背后有一套“发展方法论”作为遵循。

“中国的发展不是盲目的，而是自觉的，不是自发的，而是有目的的，不是无序的，而是有规划的。发展是可以自觉进行规划，并一步步设计出来的。”鄢一龙认为，中国既有充满活力与创新力的市场驱动的“看不见之手”优势，也有长远发展战略与国家发展规划导向的“看得见之手”优势，两者结合起来进一步推动了发展，也正确引导了中国的发展方向。

发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。党的十八大以来，习近平总书记提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，对“十三五”期末全面建成小康社会提供了科学指引，又将继续引领“十四五”时期开启建设社会主义现代化建设新征程。

“和党代会报告、三中全会《决定》这样的改革文本相比，五年规划《纲要》最突出的特征是有量化指标。这使得目标可衡量、可评估、可考核，并可以进一步拆解出年度指标。”鄢一龙说，我国在“十一五”规划中引入了约束性指标与预期性指标。约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，在实施过程中采用了“目标责任制”的方式。在目标分解上，“条”上按照部门进行分解，“块”上逐级层层分解，时间上逐年分解。随后，将约束性指标纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

鄢一龙在《目标治理：看得见的五年规划之手》一书中指出，中国共产党在每个历史阶段都要制定带领全国人民共同奋斗的纲领性文件，其中最重要的两个是党代会报告和五年规划。五年规划的作用就是落实党代会已经确定路线方针的未来五年发展蓝图。另有学者提出，中国五年规划周期跟党和政府的任期不同步，由此出现了规划的“锁定”效益，有助于保证政策的连续性。

《目标治理：看得见的五年规划之手》

▌鄢一龙  著

中国人民大学出版社

一部好的五年规划，往往具有“高、深、精、实”四个特点。鄢一龙表示，抓好五年规划中的重大工程项目的落实，就抓住了规划实施的“牛鼻子”。这是一种“项目制”的目标实现机制。在配置发展资源方面，重大工程项目本身就是集中各方资源、动员各方力量的有效方式。

每年有大量中央专项资金是通过“项目制”的方式分配给地方，除了财政专项转移支付之外，还有通过中央部委向地方转移的资金，而地方政府也逐级采取项目制的方式分配资金。除了财政资金之外，土地等要素也和项目挂钩。重大工程项目也是整合社会资源的平台。现在，“项目跟着规划走，要素跟着项目走”已成为共识，“人财物”等资源向规划确定的重点项目和工程配置集中。

从“一五”计划苏联援建的156项重大工程，到“十三五”规划纲要提出的165项重大工程、“十四五”规划纲要提出的102项重大工程……千余项重大工程屹立在华夏大地，铸造了中国经济的“顶梁柱”，也成为中国特色社会主义制度优越性的实践明证。

五年规划和体制改革之间的深度互动，也是中国发展奇迹的“源头活水”。中央财经领导小组办公室原副主任杨伟民说，从“七五”计划开始，就专门设置了经济体制改革的目标和任务一章，此后一直到“十四五”规划，都专门规划了经济体制改革问题。“所以，现在的规划，既是发展的规划，也是改革的规划。”

“改革本身就是重大任务，也是促进发展的手段。”鄢一龙说，体制改革的推进是对规划参与主体行动规则的调整，改变了其激励和约束条件，从而使不同的主体共同奋斗，促进国家治理目标的实现。

规划体制改革本身也有助于目标治理。党的十八大以来，我国规划体制改革的进程明显加快。目前，我国的规划体系已形成“三级”（国家、省、市县）、“四类”（总体规划、专项规划、区域规划及空间规划）的内容布局。党的二十届三中全会《决定》就健全规划体系、强化规划衔接落实、加强规划目标和政策工具协同配合提出一系列改革任务。此外，《决定》还提出，“健全专家参与公共决策制度”。“这些举措将有利于更好发挥五年规划的战略导向作用，续写新的更大发展奇迹。”鄢一龙说。

站在新中国成立75周年这一重要时间节点上，回顾14个五年规划（计划）指引下中国巨轮驶过的航程，尤显重要。回首，是为了更好地出发、更快地抵达。

关山初度路犹长。我们将再用5个五年规划来全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴！

9月20日下午，“礼赞新中国奋进新时代”中央和国家机关庆祝新中国成立75周年歌咏展演在中央歌剧院举行。国家发展改革委合唱团以饱满的热情演唱《今天是你的生日》，饱含深情诉说着对伟大祖国的祝福，表达出发展改革系统干部职工坚定不移听党话、矢志不渝跟党走的坚强决心，以实际行动向祖国母亲献礼。曹冰/摄

五年规划的启示

在《目标治理：看得见的五年规划之手》一书中，鄢一龙将“发展方法论”作为章节标题，却没有对这一概念再作阐释。

近来，“改革方法论”常见诸报刊网站的新闻标题。但什么是“发展方法论”？鄢一龙从这个问题切入。

他说，“发展是可以自觉进行规划，并一步步设计出来的”“要设置可衡量、可评估、可考核的指标，并进一步拆解出年度指标”……

上述国家目标治理逻辑和发展方法论，能否迁移至微观叙事？个体能否借助五年规划实现发展目标？

其实，这一话题在社交媒体上不乏讨论，更有视频博主分享自己如何制定五年计划和年度计划。

讨论场里，网友们也各执一端。

“J人”（判断型人格，追求计划）信奉，“没有规划的人生叫拼图，有规划的人生才叫蓝图。”

“P人”（感受型人格，追求变化）标榜，“生活最有趣的地方在于难以规划。”

还有网友无奈感慨，“有时候，对人生所有的规划，都抵不过命运一次不怀好意的安排。”

长期从事五年规划研究的学者，会持什么样的看法？在采访的最后，记者和鄢一龙聊到这一话题。

他的核心观点如下——

人生是可以进行目标管理的。规划是有效配置资源（时间、精力、金钱等）的工具，越早明白自己的人生使命，对人生做出规划，走的弯路就越少。

制定规划，并非易事。要分析自己的现状、面临的机遇和挑战，并据此设定目标、设计目标实现的路径。规划者必须具备战略思维、前瞻性思维和系统思维。

不能重规划、轻实施。需要合理拆解，把长期目标分解成短期目标和中期目标。此外，还要对规划进行迭代，及时地修正和调整目标。

要结合人生节点来设置规划期，不用拘泥于五年，尽管五年周期是一个连续重置的经典事例。

“通过规划，能够实现对人生路线图的自觉性。但人生有很多地方是不能规划的，也要进行‘规划留白’（国土空间规划术语），这是规划的哲学。”鄢一龙说。

《目标治理：看得见的五年规划之手》

目 录　

第一章  导论：五年规划的中国“例外”

一、发展计划的兴衰

二、中国“例外”

三、话语的回归

第二章  大论争：国家计划之手

一、“先知马克思”

二、乌拉！“斯大林模式”！

三、“社会主义计算”可能吗？

四、“玩资本主义游戏”

五、适应性效率问题

六、言之过早的“历史终结”

第三章  目标治理

一、西蒙的火星人

二、公共产品的知识属性

三、目标治理

四、治理成本最小的路径

五、含义

第四章  以目标治理推动发展

一、作为发展方法论的五年规划

二、新长征：四个现代化

三、新概念：小康社会

四、新世纪：迈向全面小康

第五章  目标统制：五年计划的错置

一、目标统制体制的形成

二、大推动的“一五”计划

三、“收与放”的悖论

四、知识运用的紊乱

五、中国的独特性

第六章  目标治理：五年计划的重塑

一、规划森林，让树木自由生长

二、微观领域的去计划化

三、五年计划的重塑

四、看得见的规划之手

第七章  中央地方目标治理

一、目标制定的“纵向民主”

二、目标函数的耦合

三、南辕北辙效应

四、两只手与两个积极性

第八章  目标治理机制

一、国家MBO：层层传递的行政压力

二、严厉“父爱主义”：选择性软预算约束

三、改变游戏规则：制度调整

四、集中资源办大事：以项目为抓手

第九章  目标治理与自觉的适应性

一、务实主义与自觉的适应

二、五年规划的目标调适

三、自我纠错：大跃进的教训

四、自我强化：意识形态僵化与政策跟风

五、实践反馈机制：评估与调研

六、绩效评价：五年计划的学习曲线

第十章  自觉之治

一、盲目性危机：马克思批判的幽灵

二、中国经验的意义

三、走向自觉之治

附录Ⅰ目标治理数理模型

附录Ⅱ中国十一个五年计划绩效定量评估

附录Ⅲ市场经济条件下的规划干预-—-基于能源强度的检验

附录Ⅳ“五年计划”主要指标及实现情况

附录Ⅴ图、表、专栏索引

参考文献

后记

来源 | 《中国经济导报》（2024年9月26日）

编辑 | 阮萍晶

审核 | 鄢一龙

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