研究｜高鸣周子铭：“ 千万工程” 经验赋能乡村产业发展的理论逻辑、现实基础与行动路径|农业农村_新浪财经

提升乡村产业发展水平是全面推进乡村振兴战略的重要物质基础，更是加快建设农业强国、推进农业农村现代化的有力之举。浙江省实施的“千万工程”探索了从人居环境整治到乡村全面建设的科学路径，在使命、目标和原则上与乡村产业发展具有一致性，这为提升乡村产业发展水平明确了关键任务和行动路径。借鉴“千万工程”发展理念、工作方法和制度设计三大经验，缓解当前乡村产业融合层次依然较浅、发展基础整体不高、项目前景有待提升、富民效果仍然有限、发展动能有待加强等问题，需要促进产业体系融合化、产业项目特色化、产业路径持续化、产业收益惠民化和产业动能长效化。据此，应坚持系统思维，强化统筹协调；坚持求真务实，注重问题导向；坚持绿色引领，强调创新驱动；保障农民权益，突出共建共享。

文丨高鸣周子铭

高鸣：农业农村部农村经济研究中心研究员

周子铭（通信作者）：清华大学公共管理学院、清华大学国情研究院博士后

原文载 | 南京农业大学学报(社会科学版) ，2024年第2期

引用格式｜高鸣,周子铭.“千万工程”经验赋能乡村产业发展的理论逻辑、现实基础与行动路径[J].南京农业大学学报(社会科学版),2024,24(02):1-15.DOI:10.19714/j.cnki.1671-7465.2024.0016.

一、引言

习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出，“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提”[1]。提升乡村产业发展水平不仅是乡村振兴战略稳步推进的重要物质基础，更是加快建设农业强国，推进农业农村现代化的有力之举。2024年中央一号文件进一步强调，要锚定建设农业强国目标，以学习运用“千村示范、万村整治”经验为引领，提升乡村产业发展水平，打好乡村全面振兴漂亮仗[2]。具体来看，乡村产业指的是根植于县域单元，依托农业农村资源和农民主体，以三产融合发展为路径，形成具有鲜明的地域特色、活跃的创新创业水平、多样化的业态类型及紧密的利益联结机制的产业[3]。为了促进乡村产业发展，2018—2023年，连续6份中央一号文件分别提出构建农村一二三产业融合发展体系、发展壮大乡村产业、发展富民乡村产业、构建现代乡村产业体系、聚焦产业促进乡村发展、推动乡村产业高质量发展等一系列部署安排，乡村休闲旅游、农产品精深加工、农村电子商务等蓬勃兴起，乡村产业发展取得积极成效。但由于乡村分布广袤和区域发展不平衡，当前乡村产业融合深度不足、要素与科技瓶颈突出、经营体系等亟需优化，乡村产业发展依旧任重道远[4-6]。为此，如何补齐乡村产业发展的制度短板和市场短板，进一步明晰发展的关键任务和行动路径，成为当前我国乡村产业发展亟须解决的重要问题。

基于中国乡村差异显著，多样性分化的趋势仍将延续这一客观现实，学术界围绕如何提升乡村产业发展水平展开了探讨。涂圣伟[7]指出，体制机制障碍、市场功能缺陷、基础服务体系不健全、有效激励和规制缺位，是制约乡村产业发展的重要因素。针对这些问题，学者们从不同角度提出了促进乡村产业发展的行动路径。宋洪远和江帆[8]认为，乡村产业发展需要抓住产业梯度转移的机遇，利用农业农村的独特资源，实现农业功能的多元化和乡村价值的深度挖掘。其中，产业链延伸型和技术渗透型产业融合的产业振兴效应尤为显著[9]。陈一明和温涛[10]从政策层面出发，强调数字普惠金融促进乡村产业发展的作用。吕进鹏和贾晋[11]以“革命老区＋民族地区”叠加的特殊乡村为例，强调基层党组织在“红色产业＋民族特色产业”融合振兴中的重要作用。曾薇[12]以党建引领的制度逻辑为切入点，指出强化党建引领制度的情境适应性对促进乡村产业发展的重要意义。

总体来看，现有文献从不同视角对乡村产业的发展路径做了广泛探索，但仍存在一定的拓展和优化空间。一方面，在加快建设农业强国、推进农业农村现代化的背景下，乡村产业发展的关键任务有待进一步明晰；另一方面，现有研究往往从制度层面、技术层面或政策层面等单一视角分析提升乡村产业发展水平的实践路径，缺乏基于系统性视角的综合研判。相关文献暂未解决上述问题的原因在于：提升乡村产业发展水平的实践路径具有阶段性和差异性，单一案例或不同时段分析总结的经验证据并不一定具有广泛代表性。从实践经验来看，浙江省“千万工程”是一项系统性、长周期的乡村建设工程，不仅开辟了从农村人居环境改善到乡村全面建设的新路径，更实现了乡村的发展理念变革、工作方法转变和制度设计优化三大目标。“千万工程”的实施与深化具有多方位的关联效应，与提升乡村产业发展水平的使命一致、目标一致、原则一致，体现了农业农村要现代化、农民生活水平要提升、效率公平要兼顾的价值意蕴，对提升乡村产业发展水平具有重要的借鉴意义。为此，需要合理吸收、有效运用“千万工程”经验，不断将其转化为提升乡村产业发展水平的思路办法和行动路径。

鉴于此，本文首先从“千万工程”与乡村产业的关系切入，揭示“千万工程”经验赋能乡村产业发展的理论逻辑，回答提升乡村产业发展水平“为什么”要充分借鉴“千万工程”经验。其次，通过梳理“千万工程”的政策实践与成效，总结当前和今后一个时期提升乡村产业发展水平能够借鉴哪些经验，回答“学什么”的问题。再次，从我国乡村产业发展的现实基础出发，明确提出持续提升乡村产业发展水平需要关注的重点领域与任务，回答提升乡村产业发展水平需要“做什么”的问题。最后，以解决现实问题为导向，提出了“千万工程”经验赋能乡村产业发展的行动路径，回答提升乡村产业发展水平需要“怎么做”的问题。

二、“千万工程”经验赋能乡村产业发展的理论逻辑

提升乡村产业发展水平是实施“千万工程”的重要目标之一，它不仅是评估该工程实施成效的关键指标，更是确保“千万工程”能够持续推进的重要驱动力。作为全国先行的乡村振兴工程，“千万工程”推动乡村人居环境和公共服务不断改善，为乡村资源优势和人文优势转化为经济发展优势创造了重要条件，促进了乡村产业的蓬勃发展，休闲农业、农村电商、文化创意等新业态不断涌现。浙江省乡村产业发展的领先优势正是源于“千万工程”在全国的率先谋划与实施，相关经验为“千万工程”与乡村产业的有效互动奠定了理论基础。

（一）“千万工程”与乡村产业发展的使命一致：推动农业农村现代化

“千万工程”与乡村产业发展紧密相连，共同承担着推动农业农村现代化的重大使命。在此过程中，乡村产业不仅是“千万工程”的核心组成部分，而且是实现农业农村现代化的关键驱动力。具体来看，“千万工程”和乡村产业发展的核心目标在于通过产业的升级和创新，实现产业的持续增效、农民的收入增长和生活质量的提升。在“千万工程”的系统布局下，乡村产业发展不仅聚焦于农业生产效率和收益的提升，而且通过产业的多元化和生态化促进乡村的全面发展。这种发展模式在强调农业基础性地位的同时，也注重利用现代科技和创新方法，推动农业向更加高效、更可持续的方向发展。如通过引进高新技术和现代管理方法，提高农业生产的自动化和智能化水平，以及通过发展乡村旅游、特色手工艺等多元产业，实现产业的可持续发展。同时，“千万工程”坚持的生态保护和绿色发展理念，也为乡村产业发展提供了新的方向。通过实施生态农业和合理利用生态资源，乡村产业不仅能够有效保护环境，而且能为农民开辟更多的增收渠道，为农业农村现代化提供全面、多元和可持续的发展模式，更好地推动农业农村现代化，实现农业强、农村美、农民富。

（二）“千万工程”与乡村产业发展的目标一致：提升农民的生活水平

促进农民收入较快增长、持续提高农民生活水平，是乡村产业发展的根本出发点，也是“千万工程”战略实施的重要目标之一。具体来看，“千万工程”以人居环境整治为切入点，通过统筹推进“美丽乡村、共富乡村、人文乡村、善治乡村、数字乡村”建设，有效改善了农业生产和农民生活条件，实现了乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴[13]。“千万工程”不仅实现了产业的多样化和增值链的提档升级，拓宽了农民的收入来源，而且在生态环境保护、社会治理创新等多方面改善了农民的生活水平。提升乡村产业发展水平作为“千万工程”在乡村建设领域的重要着力点，其核心目的在于促进小农户与现代化农业产业体系的有机结合，深化农村一二三产业的融合与创新，进而提升农业生产效率，增加农民就业机会，拓宽家庭收入来源，具体包括推广高效农业技术、打造特色农产品品牌、挖掘乡村旅游等新兴产业等，能够有效延伸农产品产业链，提升农产品价值链，提高农民的生活水平。

（三）“千万工程”与乡村产业发展的原则一致：统筹兼顾效率与公平

效率是公平的重要基础，公平是效率的有力保障。“千万工程”和乡村产业发展的基本原则在于统筹兼顾效率与公平，致力于通过人居环境整治和美丽乡村建设改善乡村生产、生活和生态环境，同时确保农民能够直接参与乡村建设，享有公平的权益分配。首先，强调效率是为了确保“千万工程”和乡村产业发展能够获得最佳的生态效益和经济社会效益。通过构建更加完善的要素市场化配置机制，优化城乡生产要素配置效率，提高乡村产业的综合效益和核心竞争力。其次，注重公平是为了保障乡村发展的可持续性。“千万工程”和乡村产业发展不仅涉及经济增长问题，而且关系农村社会的和谐稳定，通过促进农村劳动力多渠道就业、完善社会保障体系、提高基础设施和公共服务水平，确保农民能够公平地分享乡村发展成果。当然，实现效率与公平的兼顾需要有为政府、有效市场和有序社会三者的有效协同。其中，政府应该充分发挥引导协调作用，在政策制定上向农业农村领域倾斜，提供必要的财力保障、物力配置和人力投入。同时，也需要以政府有为推动市场有效和社会有序，共同促进乡村的持续健康发展。

三、提升乡村产业发展水平的“千万工程”经验

“千万工程”是系统性、多阶段的乡村建设工程，融合了多维度的政策目标，涵盖了农业产业化、农村社会化、农民组织化等多个方面，注重理念创新、方法创新和制度创新的协调统一，相关经验对提升乡村产业发展水平具有重要参考价值。

（一）“千万工程”的理念经验：坚持系统观念

“千万工程”从环境整治入手，但并非就环境抓环境，而是从系统上对乡村发展模式进行变革。实践证明，系统观念是推进“千万工程”行之有效的根本性、基础性的指导理念。

1.立足整体原则坚持系统观念

整体原则是系统观念的首要观点。在深入研判“三农”各项工作关联性的基础上，“千万工程”始终坚持将工作体系、组成要素和发展阶段等视为有机统一的整体，不断加强前瞻性、全局性、战略性的整体推进。其一，“千万工程”重视工作体系的系统性，坚持以系统观念深入推进实施，构建了完整的目标体系、执行体系和考核评价体系。其二，“千万工程”重视组成要素的整体性，生态环境、资源禀赋、民风民俗等都是“千万工程”大系统的组成要素，它们相互依存、相互渗透，形成了乡村特定的空间结构、社会结构和文化结构。其三，“千万工程”重视发展规划的连贯性，其实施二十年来坚持循序渐进、久久为功，一张蓝图绘到底，每五年制定一项行动方案，每个阶段发布一份实施意见。针对不同时期的工作重心，细化政策措施和解决方案。借鉴这一经验，乡村产业的发展同样需要立足整体坚持系统观念，分析产业间层次、结构及与外界环境之间的关联性，合理制定不同阶段的发展目标。

2.立足协同原则坚持系统观念

协同原则作为系统观念的核心观点，强调系统的性质和功能不仅受制于组成要素，更取决于各要素之间相互匹配所形成的结构形态，包括发展目标的协同和相关主体的协同。立足协同原则坚持系统观念的本质是实现共同协作、结构联动、优势互补及资源共享，从根本上突破政府、市场和社会作为单一治理主体的局限性。“千万工程”涉及城市与乡村、环境与经济、传统与现代等多方面内容，是一项内涵丰富、领域广阔、任务多样的系统工程。立足于主体协同、产业协同、城乡协同、人与自然协同等方面，“千万工程”从整体性、层次性和动态性视角出发，注重经济发展与生态保护相协同，传统文化与现代要素相协同，实用性与艺术性相协同，历史性与前瞻性相协同，追求多维度因素的平衡与协调[14]。在这一过程中，“千万工程”也实现了不同主体间的协同行动，包括政府、企业、农民以及各种社会组织等，共同参与乡村建设与管护。借鉴这一经验，乡村产业的发展需要在系统上总揽全局，在协调经济与环境、城镇与乡村、工业与农业基础上，统筹多主体行动、兼顾各方利益。

3.立足开放原则坚持系统观念

立足开放原则坚持系统观念，凸显了系统观念的包容性和灵活性。“千万工程”的实施遵循我国乡村发展实际和农业农村现代化的未来趋势。根据时代要求和实践反馈不断总结客观规律与科学认识，“千万工程”是一个逐渐完善和丰富的开放性过程。在这一过程中，“千万工程”的概念内涵不断被深化和拓展，从“千村示范、万村整治”引领起步，到“千村精品、万村美丽”深化提升，再到“千村未来、万村共富”迭代升级，不断根据实践探索加载新的内涵，制定针对性实施方案，是继承与创新、“不变”与“变”的辩证统一。乡村产业的发展同样需要紧密结合各地乡村的实际情况，不断总结客观规律和科学认识，适应时代要求和人民需求的新变化。借鉴这一经验，当前和今后一段时期也应以开放和包容的心态，积极发掘和吸收先进的产业发展理念和措施办法，并立足于我国国情和发展实践来准确把握各地乡村产业发展机遇，不断丰富和优化乡村产业的发展模式和实施路径。

（二）“千万工程”的方法经验：创新工作方法

1.注重调查研究、因地制宜

调查研究是中国共产党科学决策和贯彻落实的重要方式和方法，是党在各时期走好群众路线，赢得人民群众支持拥护，开创事业发展新局面的关键所在[15]。“千万工程”是在耗时118天调研11个地市、25个区县基础上做出的重大决策部署，是调查研究发挥实效、惠及民生的真实写照。具体来看，“千万工程”每一阶段的深化和拓展，都是基于调查研究的成果。聚焦县域基本单元，在充分考虑不同类型、不同地域乡村在区域生态、经济和社会系统中的价值与功能的基础上，通过整体规划、特色打造、连片经营等方式推动区域内乡村组团发展、联村发展。借鉴这一经验，乡村产业发展不仅需要解剖式调研典型案例，还需要开展事关全局的战略性调研、破解复杂难题的策略性调研等，充分掌握乡村客观实际，因村制宜编制产业发展规划，发挥科学决策、精准施策的强大力量。

2.鼓励基层探索、共建共享

集众智、汇众力的工作方法紧密契合了共享发展理念，通过鼓励基层探索和共建共享，能够有效提升乡村发展能力，实现利益均衡和价值共创。在“千万工程”实践过程中，浙江探索构建了“调动群众”的基层探索的制度安排与共建共享的治理体系，实现了顶层设计与基层探索的良性互动[16]。其一，通过整合统一乡村建设的资源与力量，强调乡村多元治理主体及其参与性和协同性，激发农民的主体意识，积极鼓励他们参与村级公共事务的管理和决策，并通过诱致性制度变迁将农民的成功探索理论化、制度化。其二，“千万工程”聚焦于农村人居环境改善、产业发展提升等现实挑战，遵循政府提供资金资源、村民投工投劳、全社会共同参与的“千万工程”投资建设基本原则，从根本上转变了过去城市建设由政府负担、乡村建设由农民和集体自行筹措资金的传统做法，践行了共建共享的乡村治理理念。借鉴这一经验，通过基层探索和共建共享的工作方法继续提升乡村产业发展水平具有现实可行性。

3.注重以城带乡、以工补农

从世界经济发展规律来看，在乡村产业发展进程中，常伴随着城乡发展不均衡和收入差距扩大等问题。如何协调城乡关系和工农关系、破解城乡二元结构性矛盾，是乡村产业发展水平能否提升的关键[17]。“千万工程”牢牢把握城乡融合发展的正确方向，注重以工补农、以城带乡的工作方法，为破解城乡失衡的历史性难题提供了新的经验。具体来看，“千万工程”以统筹城乡发展为工作导向，遵循以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展思路，摒弃了传统上采用城市建设理念重塑乡村、以工业发展模式振兴农业的工作方法，有效推动了城市基础设施和公共服务的乡村覆盖以及现代技术的普及应用。实践表明，消除城乡要素公平交换与双向流动的制度障碍，推动生产要素及产业服务更深入地渗透至乡村，能够有效缓解乡村长期依附于城市发展的被动局面。数据显示，浙江省城乡居民收入比从2003年的2.43缩小到2022年的1.90,是全国城乡差距最小的省区市;公共服务更加优质普惠，最低生活保障标准居全国各省区市第一，农村地区基本实现了“20分钟医疗卫生服务”和“30分钟公共服务”的全覆盖。由此可见，提升乡村产业发展水平离不开城乡融合互动，当前和今后一段时期需要立足县域基本单元，充分考虑不同地区发展阶段和乡村差异性，深入探索县、乡、村功能衔接互补、要素优化配置的模式，畅通城乡要素双向自由流动渠道，提升资源要素协同利用效率。

（三）“千万工程”的制度经验：优化制度设计

1.党的全面领导的组织领导机制

坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位，是中国特色社会主义制度优越性的突出特征之一。“千万工程”之所以实现了有效执行和深入推进，关键在于充分发挥党的领导核心作用。其一，有效推行“四个一”工作机制。习近平在浙江工作期间，每年都出席全省“千万工程”工作现场会，明确要求凡是“千万工程”中的重大问题，地方党政负责人需亲自参与和监督，形成了由主要负责人亲自牵头、分管领导直接参与、各级负责、逐层落实的工作推进机制，确保了工作的有序推进和资源的有效整合，实现了产业发展要素的聚合互嵌，构建了制度优势向产业发展效能转化的实践机制。其二，重视强化党的领导在推进“千万工程”中的核心作用，在基层党组织中实施“先锋工程”和“堡垒指数”管理，积极执行“浙江二十条”中关于农村党建的高标准要求。同时，深入实施“红色根脉强基工程”，有效提升基层党建的工作水平，发挥基层党组织密切联系群众的优势，使这项工程得以高质量、高效率、可持续地推进。实践证明，无论是推进“千万工程”还是促进乡村产业发展水平的提升，党在农村的各项工作任务都需要依托农村基层党组织，且在党的统筹领导下有序开展。

2.以人民为中心的协调落实机制

“千万工程”坚持以人民为中心的发展思想，坚持问需于民，主动适应并回应时代变化与农民需求，始终把实现好、维护好、发展好人民群众的福祉作为根本出发点，构筑了灵活有效的多元协调落实机制[18]。其一，明确提出了以基层建设和“三农”工作为重点的工作方针，强化了各级党委尤其是五级书记的职责。完善领导干部负责包乡走村以及县、乡、村之间的工作交流制度，确保以明确的责任分配推动工作的有效执行。其二，充分发挥了村规民约、家教家风的重要功能，鼓励群众自愿参与公共事务，有效缓解了乡村治理中的“公地悲剧”问题。如探索形成的“幸福积分制”“垃圾分类积分制”等激励机制，推动了乡村治理内涵深化和成果积累，探索形成了村民自治的有效实现形式。其三，良好的沟通与协调机制是公共事务推进的重要保障。“千万工程”依托“百姓议事会”“乡贤参事会”“道德评议团”“百事服务团”等基层治理载体，增强了乡村治理工作规范、村民说事监督规范、村民诚信指数评价规范等非正式制度对村民行为的引导和规范。借鉴这一经验，乡村产业发展需要尊重农民的主体地位，坚持问需于民、服务于民，以高效的协调落实机制推动产业项目落地见效。

3.常态化灵活化的监督考核机制

有效的监督考核机制是项目顺利开展的重要保障，“千万工程”坚持不断强化制度供给，构建了全方位、全链条的制度支撑体系，用制度来持续监督、规范和保障“千万工程”建设[19]。其一，以政治监督为引领，以党内巡视为主线，促进各类监督贯通融合，夯实基层监督基础。通过运用现代信息技术为信息共享创造条件，构建多层次、多渠道、线上线下相结合的监督渠道，有效避免了监督缺位问题，营造了高效廉洁的政务环境。其二，引导广大党员干部牢固树立和践行正确的政绩观，通过设置个性化指标进行考核，克服短期主义行为，坚持把为民造福作为最重要的考核标准。如2013年，浙江丽水市明确被列为践行“两山理念”的试点地区，不再单纯考核GDP等经济指标；2019年，丽水市又作为生态产品价值实现机制的试点城市，采用了生态系统生产总值(GEP)作为核心指标，建立了兼顾GDP和GEP的双重核算、评估和考核机制,以常态化、灵活化的监督考核助推了“千万工程”行动落地惠民。

四、提升乡村产业发展水平的现实基础与关键任务

当前，乡村产业发展在依靠本土资源的基础上，将政府行政指导、产业项目支持或工商资本投资作为主要的推动力。这一模式广泛应用于休闲旅游、乡村特色产业和规模农业等领域。然而，由于受乡村资源的局限性、产业收益的不确定、自然或市场风险较高等多重因素的制约，乡村产业发展在产业融合、发展基础、产业特色、收益分配及动力机制等方面还面临诸多挑战。为了扭转这一局面，迫切需要进一步明确乡村产业发展的关键任务，以有效缓解上述问题，提升乡村产业的发展水平。

（一）提升乡村产业发展水平的现实基础

1.乡村产业融合渐成趋势，但融合层次依然较浅

将农业融入二三产业的价值链，不仅可以改善传统仅在第一产业范畴内对要素定价的局限，还有助于提升农业发展的深度和质量。目前，我国农村三产融合工作已取得初步成效，产业融合主体规模不断壮大[20]。截至2023年10月，全国农民合作社、家庭农场分别达到221.6万个、400万个，组建联合社1.5万家，农业社会化服务组织超过107万个。但从2022年农业及相关产业增加值来看，一、二、三产业增加值的占比依次为45.1%、29.2%、25.7%,其中第一产业的增加值占比最高。不难发现，我国乡村产业具有第一产业发展较快，第二、第三产业发展相对滞后的特征，产业融合层次较浅问题依然存在[5]。

究其原因：首先，土地要素的合理配置存在困难。农村土地制度既要考虑生产要素的功能，也要兼顾社会保障与财产性收入功能，而农用地和集体建设用地封闭性的产权结构制约了产业发展要素的流动。此外，乡村土地总体规划往往滞后于乡村产业发展的需求，造成用地计划与乡村产业布局不适应、土地用途制度与乡村产业发展不协调等问题，无法满足农产品加工、文旅结合等多元化产业的用地需求，导致一些地区产业融合的空间萎缩[21-22]。其次，劳动要素的整体边际产出较低。许多乡村产业仍停留在较为初级的阶段，如订单农业和经营农家乐等，产业链相对较短，能够将农民利益与产业融合紧密结合的股份合作模式并不多见。这导致农户难以根据自身的比较优势在农业和非农生产中合理配置劳动要素，降低了劳动要素的总体产出。最后，产业主体长期合作的活力不足。由于权责模糊和合作成本等因素，产业主体往往是以劳动雇佣关系、要素租赁和产品买卖关系为主，在实现长远目标的过程中容易出现目标的偏离或异化，有时甚至出现“搭便车”和“公地悲剧”现象，降低了个体行为的积极性和效率，这也是乡村产业发展融合层次较浅的微观原因。

2.乡村创新创业日渐活跃，但发展基础整体不高

创新创业是提升乡村产业发展水平的重要动能，人才是创新创业的核心要素。近年来，我国乡村产业发展环境不断改善，2014—2021年，乡村创新创业指数增长91.8%,年均增长9.7%。2012—2022年，全国返乡入乡创业人员数量累计达1220万人。但部分农村地区依然受到人才匮乏、基础设施不足及技术采纳受限等关键要素的制约，这阻碍了乡村产业的健康发展。

首先，乡村产业发展面临着严重的老龄化和空心化问题，农村地区正遭遇青壮年劳动力的过度流失，有效劳动力不足导致传统的小农生产模式日渐式微[23]。预计到2033年，我国农村地区60岁及以上的老年人口比重将超过30%,到2050年，这一比例预期将接近38%[21]。而留守群体往往长期依赖外部支持，且深受习惯性思维和路径依赖的限制，难以满足乡村产业的发展需求。其次，基础设施水平有待进一步提升。乡村产业发展亟需便捷的交通、高效的信息传输以及低成本的水电支持，但现实中乡村的道路、灌溉系统等传统基础设施维护不足，中西部地区的现代物流和数字基础设施建设相较于城市更是严重滞后。最后，技术采纳限制也是一个重要挑战。先进技术的推广和采纳决定着乡村产业价值链的高度，但学习能力和风险态度等因素常常制约农户对新技术的采纳决策[24]。此外，农户之间在思想观念和利益诉求上的分歧，使得在技术推广过程中难以达成认知和行动的一致性，这不仅导致高昂的交易成本，而且影响了产业政策的执行效果。

3.乡村产业品牌不断丰富，但项目前景有待提升

品牌化是乡村产业发展的核心竞争力和重要标志，截至2023年8月，我国累计认证了6.8万个绿色农产品和有机食品，培育了超过3000个区域公用品牌，并推出了144个农业精品品牌，成功打造了一批小而精、特而美的农业优势品牌。尽管一些具有地理标志和乡土特色的农产品以及休闲农业、乡村旅游等多样化的农业产业形态已经进入快速发展的新阶段，但许多项目的未来前景仍然模糊不清。

其一，缺乏有效的规划和引导，许多乡村产业对农业自然风险、市场风险与契约风险多重叠加的特征预判不足，导致发展盲目扩张和贪多贪快的行为。这种盲目跟风常导致投资领域集中度过高和恶性竞争，诱发同质化竞争严重、特色优势不突出、发展潜力不足等问题。其二，市场功能性障碍制约效率提升。限于乡村初始资源禀赋和市场半径等客观约束，生产要素在农业部门和非农部门之间难以实现充分自由的流动，造成城乡生产要素资源错配，阻碍了产业的深度有机融合，从而加剧了乡村产业单一化和低效化的困境。其三，技术的创新和应用还不够成熟。面对日益严重的环境约束，乡村产业在绿色、节能和资源循环利用等新兴领域的技术创新和推广仍处于起步阶段，导致产业链条较短且定位较低，产品主要集中在粗加工上，加工转化率和产品溢价率较低。

4.乡村产业规模持续扩增，但富民效果仍然有限

依托资源禀赋和区位优势，我国乡村产业链条得到了有效延伸和拓展，产业规模持续扩增。数据显示，2022年全国规模以上农产品加工企业营业收入超过19万亿元，休闲农业营业收入超过7000亿元，农产品网络零售额超过5300亿元①。然而，由于乡村产业的利益关系错综复杂，普通村民在产业发展中往往处于利益链条的边缘，大部分产业利润并不能留在乡村，乡村地区依旧缺乏自我发展和增强内部经济实力的造血机制，产业富民效果依然有限。

其一，资源汲取偏离公益性与农民增收的冲突。在高度社会化的农业产业分工体系中，小农户和村集体缺乏敏锐的市场洞察力和充分的资本运作能力。占据优势地位的工商资本主体与乡村产业发展的目标偏差及自利趋向，容易使其在产业管理及利润分配等环节支配或侵占农民利益，导致大部分产业收益流向涉农企业，与产业富民的根本目标背道而驰[25]。其二，承接主体逐利性与农民增收的冲突。由于基层组织缺位和经营管理能力限制影响了产业项目的承接，乡村精英能凭借自身的群众基础和动员能力为产业发展获得项目主导。而普通村民大多被限于产业链低端，且多处于弱势和依附地位，往往从事着临时性、低效能、自负盈亏的产业活动，难以获取产业深加工和分红带来的利润，最终导致乡村产业发展陷入精英俘获或庇护主义分配体系的陷阱。

5.乡村产业政策接连发力，但发展动能有待加强

近年来，国家促进乡村产业发展的政策频繁出台，政策支持效果逐渐显现。截至2023年10月，中央财政累计支持建设了180个优势特色产业集群、300个国家现代农业产业园和1509个农业产业强镇，政策集成、要素集聚、企业集合的态势加快形成。然而，有效激励和规制缺位等因素导致乡村产业对人才、资金、技术等要素的吸引力不强，制约着乡村产业发展动能的持续释放[26]。

首先，现阶段地方政府并不具有成熟的产业项目分配机制，常常偏重于追求“锦上添花”的短期成效，这导致资源在项目分配与产业可持续发展之间容易出现错配，形成“造典型—评先进—项目倾斜—更多典型—更先进”的循环，或是导致项目资源过度竞争，引发“项目套用”或“利益共谋”现象。其次，一些政策前瞻性不足，缺乏长效的投入机制。产业项目制的资源配置逻辑导致政府侧重于前期投入，忽视后续资金、技术以及管理方面的扶持，诸多经营问题往往在政府补贴中断后逐渐显露，农业弃耕、项目烂尾和资本跑路现象时有发生。最后，新政策往往会引发市场主体利益格局的调整，政策执行过程中“失灵”现象频发，很大程度上是由于缺乏政策执行的统筹协调，因政策叠加引发用力过猛或“急刹车、猛给油”的问题[27]。特别是当涉及基层权利义务的制度设计与产业政策不匹配时，反而可能成为束缚乡村产业发展的“枷锁”。

（二）提升乡村产业发展水平的关键任务

针对当前我国乡村产业发展存在的诸多问题，合理借鉴“千万工程”的理念经验、方法经验和制度经验，本部分提出促进乡村产业发展水平提升的关键任务。

1.以推进产业体系融合化为导向，增强乡村产业聚合力

产业融合的本质是交易费用内部化、确定化以及生产要素的重新定价。借鉴“千万工程”的主要做法和经验启示，未来拓展乡村产业空间、增强产业聚合力，需要按照“延长产业链、提升价值链、完善利益链”的理念和思路系统部署[28]。第一，优化产业融合政策。针对乡村产业融合发展过程中存在的产业链短、价值链低、供应链弱等问题，未来要支持条件适宜的区域开展乡村产业管理模式的创新尝试，制定以确保产业链顺畅运行、促进产业间融合、推动供应链协同化为核心目标的产业发展政策，增强乡村产业政策的整体性和协同性。第二，培育新型产业融合主体。乡村产业发展离不开融合主体的能动性，针对乡村产业融合发展中各类主体能动性不足的问题，还应切实提高融合主体技术创新和新技术采纳能力，提高融合主体跨界配置和利用资源的能力，实行集约化和规模化经营，鼓励其拓展农业的多重功能，实现要素的合理利用。第三，发展多类型融合业态。针对乡村产业融合发展过程中的同质化竞争、业态类型单一等问题，未来还应将信息技术、生物技术、大数据、物联网等与乡村元素、传统农业等乡村的各类产业要素实现融合，推进乡村经济多元化，构成纵横交错的立体产业体系，加强产业发展的系统性和产业间的协调性。

2.以推进产业项目特色化为核心，增强乡村产业竞争力

针对当前乡村产业发展规模小、链条短、实力弱等问题，未来还应从以下三方面入手培育具有浓郁地方性特色的乡村产业，提升产业的核心竞争力。第一，挖掘乡村文化优势。文化要素是乡村产业特色化的核心组成部分，涵盖了乡村的传统文化、地域特色和生活方式。进一步发挥乡村比较优势，要重视文化要素的挖掘利用。立足于本地资源优势，推进产业发展与特色农耕文化保护、历史文化村落保护等工作协同，强化产业的文化特质，提升乡村产业的独特性和差异性。第二，加快农业新“三品一标”建设。品牌是乡村产业项目在市场上的知名度和美誉度，体现了产品的品质、特色和信誉。品牌价值对提升乡村产业竞争力具有重要影响，通过打造特色品牌，提升产品品质和知名度，可以增加消费者对相关产品与服务的信任度和购买意愿。进一步增强乡村产业竞争力，还应在拼品质、拼特色、拼品牌方面持续发力，注重从生产角度推动农业新“三品一标”行动，提升乡村产业的质量效益和增值空间。第三，完善产业优惠政策。税收、行政事业性收费或土地价格是乡村产业发展成本的重要方面，加大产业优惠力度需要以项目资金补贴减轻乡村特色产业发展初期的资金压力。同时，在行政审批、检验检测和咨询投诉等方面优化行政程序，降低乡村产业发展的交易成本。

3.以推动产业路径持续化为重点，增强乡村产业生命力

在有限资源下优化投入产出结构，释放产品生态价值，是增强乡村产业生命力的重要基础。第一，优化农业产业投入产出结构。乡村产业生命力的增强需要坚持以生态环境友好和资源永续利用为导向，着力强化生态资源保护与节约利用，严禁以破坏环境或掠夺资源的方式开发乡村产业[29]。通过引入市场激励和弹性化考核制度，全面提高农业资源、投入品以及各类废弃物的利用效率，探索多种类型的绿色种养模式和生产方式。第二，促进乡村生态价值释放。生态价值彰显了乡村自然资源的“绿色基因”，促进乡村生态价值的有效释放需要打通“两山”生态价值转化路径，建立健全乡村生态产品的生产、交易和流通体系，实现产业经济效益与生态效益的统筹兼顾。第三，有效盘活农村存量建设用地。当前，农村中尚有一定规模的建设用地存量，进一步增强乡村产业生命力，未来需要构建一个适应人口分布及资本运转的资源配置体系，兼顾乡村产业发展的用地需求。尤其是针对文旅、康养、农产品加工等产业分散布局的实际需求，需要有序推进点状供地、混合用地等创新机制的探索，促进土地合理有序流转和集约有效利用。

4.以推动产业收益惠民化为根本，增强乡村产业服务力

乡村产业涉及利益关系错综复杂，农民更加充分地分享产业发展的市场红利和政策红利，内含市场利益和社会效益兼容并存的逻辑，这一目标的实现离不开完善的机制设计。第一，建立健全监督审核机制。在畅通工商资本投资乡村产业渠道的同时，也需要严格审核把关，建立和完善防范“精英俘获”和工商资本“跑马圈地”的监管机制，从监督端搭建产业发展的有效保障，以此确保乡村产业发展符合农民农村共同富裕的要求。此外，还应强化对产业主体的联农带农富农考核评估工作，防止产业组织异化、经营制度扭曲和农民利益受损[30]。第二，完善利益分配机制。一方面，既要打破单一产业的利润边界，探索将节约交易费用所形成的生产者剩余留给农业生产者的有效路径；另一方面，在保证工商资本合理投资收益的同时，探索通过利润返还、保底分红、股份合作等多种形式重新进行市场收益分配的合理机制。第三，激活农民参与的主体意识。联农带农的利益联结机制需要具有谈判实力的农民组织平衡市场，既需要从体制机制上进行改革完善，也不能忽视其中人的因素。对此，应充分保障农民的自主权、收益权以及主体性，进一步激活农民参与乡村产业发展的主体意识，为增强乡村产业服务力奠定群众基础。

5.以推动产业动能长效化为保障，增强乡村产业吸引力

增强乡村产业吸引力是一项系统性工程，需要在发展环境、资源协同等多方面统筹谋划，有效形成发展合力，确保产业发展动能的长效化。第一，优化产业发展环境。良好的产业发展环境能够降低乡村产业制度性交易成本、稳定投资者预期。为进一步加强乡村产业发展的动能保障，未来还应加大产业政策支持力度，消除制约“人、地、钱”等要素在城乡间自由流动、高效配置的隐性门槛[31]。通过制度衔接与政策配套，积极搭建乡村产业服务平台，化解信息不对称、产权碎片化以及“熟人社会”议价方式引发的交易困境。重点围绕基本公共服务、创新创业服务、物流配送服务等支撑体系，广泛聚集经济资源要素，为乡村产业发展创造更加适宜的环境。第二，健全多元投融资机制。多元投融资是指在乡村产业发展过程中，通过多种渠道、多种形式筹集资金，以缓解乡村产业发展中的资金瓶颈，促进产业可持续发展。健全多元投融资机制，一方面，应当鼓励金融机构设计与乡村产业发展相适应的金融产品、支付方式和融资渠道，优化农村市场的资源配置，促进金融支持与资源需求者的有效衔接，降低资源“错位匹配”和“匹配紊乱”的可能性；另一方面，还应加强激励与约束机制以促进金融资源向农村回流，并实施对农业相关产业贷款的差异化监管政策，引导信贷担保业务向农业农村倾斜。

五、“千万工程”经验赋能乡村产业发展的行动路径

（一）坚持系统思维，强化统筹协调

“千万工程”经验赋能乡村产业发展需要坚持系统思维，通过充足的政策工具和高效的执行机制，统筹协调好政策设计、产业布局和资金分配工作。第一，统筹顶层制度设计。回顾“千万工程”的实施历程及其取得的基本经验不难发现，持续提升乡村产业发展水平离不开扎实周密的顶层设计。借鉴“千万工程”的实践经验，提升乡村产业发展水平首先要统筹处理好长期目标和短期目标的关系、顶层设计和基层探索的关系，突出政策设计的针对性和时效性，增强产业规划、土地政策等的稳定性和延续性。同时，还应加强基层政策执行的灵活性，让基层能够从繁重的表格、报告等形式工作任务中脱身，缓解政策设计与执行效果背离的治理困境。第二，统筹产业空间布局。在顶层设计中提升乡村产业布局的系统性，需要坚持以产业空间优化和土地利用效率提升为方向，构建城乡和区域间分工明确、互动协同的现代产业体系。具体而言，要通过健全乡村产地仓储、电商配送、冷链物流、信息基础设施等公共基础设施建设，提升乡村产业发展的叠加效应和空间溢出效应。第三，统筹项目资金分配。统筹项目资金分配能够提高资金使用效率，推动乡村产业项目实现高质量发展。在系统思维与统筹协调的思路下提升乡村产业发展水平，应强化财政资金投入的先导作用，注重从多维度优化乡村产业资金配置，统筹协调原有产业项目和新项目的资金分配，实现乡村长效主导产业和短效特色产业的有序衔接。对非常态化、容易造成“福利依赖”和“政策悬崖”的资金分配方式予以即时改进或废止。

（二）坚持求真务实，注重问题导向

推动“千万工程”经验赋能乡村产业发展落实落地，应坚持求真务实和问题导向，着眼于地方发展实际，聚焦乡村产业的现实问题并提出适宜乡村地域特征和经济发展水平的应对策略。第一，重视乡村发展要求。乡村发展要求是制定乡村产业发展政策的重要依据，了解和满足乡村发展基本要求，才能推动乡村产业健康发展。借鉴“千万工程”的主要经验，提升乡村产业发展水平需要科学理解和把握不同村庄的变迁趋势，尊重乡村产业发展禀赋差异；要求注重产业规划的可操作性和适用性，统筹考虑产业发展、公共服务、土地利用、生态保护等，将产业发展规律与乡村发展要求有效结合。第二，关注产业发展需求。发展需求是乡村产业规划设计的重要导向，是选择产业项目类型的重要依据。新时期，持续提升乡村产业发展水平要立足资源禀赋、农业产业特性和城乡居民消费需求变化，注意推进乡村产业适地适度发展和因地制宜、精准施策，做到产业类型与社区自然资源禀赋适配。同时，应为乡村产业发展提供稳定、透明、可预期的市场环境，严厉杜绝将风险性高或仅适用于特定区域的产业作为提升乡村产业发展水平的主要手段进行全域推广。第三，倾听农民发展诉求。乡村产业发展既要着眼于农民收入的提高，也要兼顾农民市场竞争能力提升的诉求。一方面，要建立和完善指导服务机制，全面开展从种植到收获、从生产决策到产品营销的全链条培训，培养更多有文化、懂技术、善经营、会管理、能致富的新农人。另一方面，应关注并维护好广大农民群众和基层干部的切身利益，减轻产业发展过程中迎评送检、填表报数、过度留痕等行政负担。

（三）坚持绿色引领，强调创新驱动

绿色创新是贯彻新发展理念的重要抓手，也是乡村产业转型升级的关键路径。坚持绿色引领和创新驱动乡村产业发展，重在把握“绿水青山就是金山银山”理念中发展与保护相统一的辩证关系，着力以创新驱动核心技术能力提升，缓解乡村产业发展与生态资源约束的新老矛盾。第一，以创新驱动乡村产业绿色转型。未来应加强对技术创新和技术扩散的支持力度，推动乡村传统产业的生态化转型，探索产业生态化和生态产业化的良性发展路径，实现从单一强调生产功能的发展模式，向兼顾生产、生活与生态功能的协调发展转变，推动乡村产业实现绿色转型。第二，健全乡村产业生态价值实现机制。乡村产业发展需要加快推进农业科技、社会化服务体系建设，智慧育种、现代农机、节能降碳等技术的研发和应用，对于培育具有绿色低碳优势的乡村产业新业态至关重要，有助于拓展市场化、多元化的乡村生态产品价值实现模式。第三，增强数字技术对乡村产业发展的赋能作用。数字技术创新活跃、应用广泛，对产业发展具有放大、叠加和倍增作用。乡村产业发展需要充分利用数字技术，加快现代要素与乡村传统产业融合。通过构建产业信息服务平台和乡村产业数据库，为乡村产业项目提供全生命周期的数据服务和技术支持，提升乡村产业信息化水平，增强产业发展的规范化和高效化。

（四）保障农民权益，突出共建共享

打造共建共享的乡村产业发展格局是一项系统工程，需要通过制度建设、组织建设、队伍建设等多路径统筹推进，切实保障农民权益。第一，加强共建共享制度建设。共建共享制度是农民更多分享产业发展成果的重要保障，需要在政府层面转变“家长包办”的管理思维，聚焦产业发展中存在的问题，发挥政府的引导、策划和扶持作用，突出各参与主体在产业发展中的核心地位，将基层探索实践理论化，并在此基础上发展创新，进而转化为具体制度政策。第二，加强共建共享组织建设。乡土社会的组织认同能够有效提升农村集体经济组织的统筹作用，通过形成以本地参与为主的合力，推行守信联合激励和失信联合惩戒机制，可以协调处理好产业发展激励和约束时间的关系。在不偏离政策精神的前提下，通过引入第三方中介组织，防范工商资本的引入与道德风险之间的矛盾，对产业项目的审议、验收、资金使用进行有效监督。第三，加强共建共享队伍建设。乡村产业发展需要强大的人才支撑，可借鉴城市人力资源部门的工作模式，通过引入市场机制加强乡村人才的中介服务供给。重点对软弱涣散、人力资本匮乏的乡村实行“一村一策”的优化升级，促进人力资本有序流向乡村产业，弥补新产业、新技术、新服务、新业态的人才缺口，突破乡村产业发展的人才瓶颈。

六、结语

党的十八大以来，脱贫攻坚的全面胜利和乡村振兴战略的顺利实施，为提升乡村产业发展水平奠定了基础、创造了契机，乡村产业发展取得了积极成效。但由于我国乡村分布广袤和区域发展不平衡，乡村产业发展依旧任重道远，需要系统性的解决方案和长期的规划。“千万工程”就是一项系统性、长周期的乡村建设工程，“千万工程”的深入推进需要强有力的乡村产业支撑，提升乡村产业发展水平也需要借鉴“千万工程”的理念经验、方法经验和制度经验。因此，本文首先从“千万工程”与乡村产业发展的逻辑关系切入，揭示“千万工程”经验赋能乡村产业发展的理论逻辑，即“千万工程”与乡村产业发展具有使命一致性、目标一致性和原则一致性，它的成功实践为提升乡村产业发展水平提供了宝贵的理念经验、方法经验和制度经验。通过深入分析我国乡村产业发展基础发现，近年来我国乡村产业发展势头良好，产业融合渐成趋势、创新创业日渐活跃、产业品牌不断丰富、产业规模持续扩增、产业政策接连发力。但从统计数据和基层反馈情况看，当前乡村产业发展仍面临诸多难题，提升乡村产业发展水平存在产业融合层次依然较浅、产业发展基础整体不高、产业项目前景有待提升、产业富民效果仍然有限、产业发展动能有待加强等问题，需要增强乡村产业的聚合力、竞争力、生命力、服务力和吸引力。由此，本文也进一步提出了“千万工程”经验赋能乡村产业发展的行动路径：提升乡村产业发展水平应坚持系统思维，强化统筹协调；坚持求真务实，注重问题导向；坚持绿色引领，强调创新驱动；保障农民权益，突出共建共享。

提升乡村产业发展水平是一项漫长而艰巨的时代任务，需要深入挖掘和理解“千万工程”经验，领会好、落实好其中蕴含的世界观和方法论，提炼和总结乡村产业发展的规律性成果。各地在借鉴和推广浙江“千万工程”经验时，要充分考虑到各地资源和环境的适应性、地方财政能力等因素，有力有效地推广和深化适合本地产业发展的“千万工程”经验，确保乡村产业发展既高效又可持续。

*注：原文注释及参考文献略。

编辑 | 阮萍晶

审核 | 鄢一龙