肖钢：构建数字金融监管框架打造升级版巴塞尔协议Ⅲ|数字金融_新浪财经

　　中国金融四十人论坛

　　最近，关于创新与监管，尤其是金融科技怎么管的话题，成为市场热议焦点。

　　“既要鼓励创新、弘扬企业家精神，也要加强监管，依法将金融活动全面纳入监管，有效防范风险……”昨天，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议，传达学习党的十九届五中全会精神，研究部署金融系统贯彻落实工作，强调当前金融科技与金融创新快速发展，必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。

　　10月25日，在由中国金融四十人论坛（CF40）联合各组委会成员机构召开的第二届外滩金融峰会全体大会三暨成方金融科技论坛上海峰会上，CF40资深研究员肖钢发布CF40课题报告《数字金融的创新与规制——如何构建前瞻性、平衡型的国际监管框架》，解答了在数字金融领域应如何平衡创新与监管的问题。

　　“好的数字金融监管，既要为数字金融发展营造包容、审慎的监管环境；又要与时俱进，提升监管协调性、有效性，有效防范系统性风险。”肖钢说。

　　肖钢发布《数字金融的创新与规制——如何构建前瞻性、平衡型的国际监管框架》报告。

　　这份报告着眼于构建一个国际监管框架，原因在于，数字金融具有跨国界的特点，从全球来看，各国国情不同，针对数字金融的监管并不相同，但也有很多共性。中国数字金融走在世界前列，积累了比较丰富的实践和监管经验，有必要为国际监管做出应有的贡献。

　　报告提出，构建数字金融监管框架，要打造升级版的巴塞尔协议III，根据数字金融发展的实践增加新的监管指标。

　　报告还特别就数字支付监管、金融数据治理、数字货币监管和大型金融科技公司监管展开专题讨论。

报告目录

　　建立“双导向、三支柱、多元共治”的新体系

　　肖钢认为，数字金融创新发展给监管带来六大新挑战：

　　一是部分新业态、新模式在功能和法律界定上有其特殊性和复杂性，难以划拨到已有业务类型、纳入现有监管框架；

　　二是金融机构全面数字化转型，数字技术成为支撑经济金融发展新的技术底盘，以风险为导向的传统监管指标适配性下降；

　　三是金融与科技之间的边界越来越模糊，金融机构与科技企业之间的合作更加广泛深入，需要更加公平开放的监管理念和更加有效的跨机构监管协同；

　　四是数字支付带动新型全球支付网络加速发展，数字货币催化全球支付基础设施的竞争性重构，数字金融监管亟需更加广泛的国际协同与合作；

　　五是数据开放共享与跨境数据流动成为新常态，数据安全、隐私保护、跨境治理等成为金融监管需关注的重点问题；

　　六是行业创新日新月异，传统监管工具的局限性更加凸显，亟需加快数字化监管能力建设，发展新型监管工具。

　　报告指出，我国数字金融发展分为三个阶段：金融业务电子化阶段、金融渠道网络化阶段、金融科技阶段。目前，我国数字金融的顶层设计主要表现为政策的支持和标准的支撑。

　　在数字金融监管的方面，重点有三大方面的实践：一是落实由人民银行颁布的《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》，这是我国数字金融发展的纲领性文件，包括怎么联合攻关、编制产业报告、开展创新运用的试点等；二是探索运用了主要的技术，主要是大数据、云计算、人工智能、密码技术、移动互联技术、分布式数据库、区块链技术等；三是通过建立金融科技风险防控信息库提升风险预警和防范能力，研究建设金融科技创新服务管理平台加强对金融科技创新应用的管理。

　　报告认为，建立一套适配、有效的创新型数字金融监管框架，需要在原有监管框架基础上，形成“双导向、三支柱、多元共治”的新体系。所谓双导向就是要坚持风险导向和技术导向并重，更加重视对技术的监管。所谓三支柱，一是审慎监管，二是业态监管，三是技术监管。审慎监管包括宏观、微观审慎，而数字金融发展成为新生态，与原来的业务、产品监管有很大不同。

　　肖钢提出，传统监管注重“大而不能倒”的风险，而新型数字金融监管不仅要关注大机构，还要关注小而分散的长尾风险。数字金融监管已超越金融机构，需要多元共治，加强国际合作。

　　数字金融监管的核心目标是：为数字金融发展营造包容、稳定的法律和监管环境，从而推动金融与科技融合创新，提升金融服务实体的能力与效率。要实现这一目标，需要遵循三大原则：创新赋能、技术导向、共治共享。

　　创新监管指标

　　打造升级版巴塞尔协议III

　　数字金融发展不断推出新型金融产品和服务，带来了新型金融风险，也挑战着传统金融监管政策工具的有效性。

　　对此，报告分别对不同情况进行了分析，比如，一类是传统的金融工具仍然适用，但需要进一步弥补监管盲区与空白；一类是监管工具的力度需要调整，有些监管工具需要柔性管理，有的还要进一步加强；一类是现有的难以适用新型数字金融发展的工具和指标需要调整和补充。针对数字金融面临的技术风险，包括网络安全、数据隐私等，要增加一些新型政策工具。

　　针对数字金融的长尾特性，建立差异化的、个性化的监管政策工具，针对数字金融产品的系统性风险，要分行业建立相关的危机处置与救助机制等，针对技术可能引发的共振性风险也要制定规则。还要进一步加强数字金融监管的基础设施建设，鼓励行业自律，推动创新监管，继续探索监管沙盒的试点。

　　技术手段虽然没有改变金融业务的本质属性，但是技术在广泛应用过程中，使得金融服务触达广度和使用便利方面超越了传统方式，从而使得技术风险有可能被放大或与其他风险相关联并逐渐累积。因此数字金融的监管不仅需要考虑其金融业务属性，更需要从底层技术考虑其风险，并制定相关的监管原则和标准。

　　以技术导向的监管，有五大任务：一是技术准入标准要严格；二是对数据安全的保护要有有效的隔离措施；三是开放数字金融接口，一定要加强监管；四是严把金融业务关卡；五是加大基础设施建设，发挥协同效应。

　　目前国际上尚未有成体系的数字金融技术标准框架，一些应用发展较快的领域，技术领先机构或企业起到了引领标准发展的作用；数字金融技术标准应以政府指导、企业承担、多方协作方式成体系地建设，现有标准体系有待进一步完善。

　　报告指出，数字金融的技术标准应该确立“1+N”的监管框架。“1”指的是应该以一个数字金融的整体监管理念和原则为技术标准的基础，“N”指的是分别以不同技术实现的途径对行业落地制定分类监管标准。

　　此外，报告提出，构建数字金融监管框架，要打造升级版的巴塞尔协议III。巴塞尔协议Ⅲ的监管指标体系整体上由三大部分构成：资本充足率，杠杆率和流动性指标，其中每个大指标内部又可以根据宏观审慎和微观审慎原则进行细分。此外，对于系统重要性金融机构，巴塞尔协议Ⅲ均提出了额外的资本要求和拔备约束。

　　肖钢在演讲中表示：“要在此基础上根据数字金融发展的实践来增加一些新的监管指标。”例如建立全球数字金融监管指标体系设计理念，如监管指标的个性化与动态化、监管功能的一致性原则、重视数据安全和消费者保护、聚焦行业监管和系统性风险、增加技术监管相关指标等；构建全球数字金融监管指标体系的基本框架，例如个体金融机构监管指标，行业监管指标，技术监管指标等。

　　大力发展监管科技

　　应对数字金融监管的重点问题

　　关于数字金融监管，报告侧重讨论了四个专题，这亦是当前数字金融监管所面临的重要问题。

　　一是数字支付监管。

　　报告指出，数字技术给支付领域带来两大核心变革：一是支付工具和支付体验创新，让支付更加高效、普惠和安全，2018年全球移动支付市场规模为8977亿美元，预计到2024年达到36955亿美元；二是搭建全球支付清算网络，成为当前数字金融国际竞争的主阵地。

　　不过，目前全球数字支付发展也面临了来自全球非现金支付渗透率、全球支付费率、跨境支付费率和效率等方面的挑战。对此，国际支付监管的主要发展方向是完善配套监管法规体系，以平衡、开放的监管环境推动移动支付创新；研究制定跨境支付发展图谱。

　　二是金融数据治理。

　　金融业作为数据密集型行业，拥有海量的高价值数据资源，在进行数字化转型的过程中，其对各类业务和管理数据的依赖程度逐渐加深，围绕各类数据保护，金融市场参与主体也持续面对来源更为广泛的安全风险。有效的数据治理是数字金融发展的基础，有助于释放数据潜能，推动金融业实现高质量发展。

　　“数据治理是很重要的工作，如何做好数据治理的工作，也是监管部门一项重要的任务。”肖钢在演讲中表示。

　　目前，金融数据治理面临的主要问题与挑战是数据质量参差不齐、数据权属界定不明、数据流通规则不清、金融数据监管尚未统一。未来，金融数据监管框架应日益完善，数据要素价值得到不断释放，金融科技创新应用得以加速推进。

　　三是数字货币的监管。

　　从比特币诞生发展到今天7100多种数字货币的千亿美元生态，因基于区块链、分布式账本、密码学等技术，具有低交易成本、高交易效率和高安全性等特征，已形成比特币为主导、多币种与多市场共存的格局。

　　数字货币发展涉及到基础支付设施、货币政策传导、汇率稳定等多个方面，现有的监管体系尚无法完全涵盖这一新兴事物带来的不确定影响，其产生的外部效应或有可能对现有的金融体系带来挑战。

　　数字货币产生于互联网、发展依赖互联网，导致数字货币和金融体系中存在的各类风险危害更容易传染和放大。其技术复杂性和交易私密性也使数字货币中各类风险更不易识别和评估，具有严重不可预知性。

　　未来，全球法定数字货币将加快研发，跨境支付成为重要方向，监管制度加快完善，国际合作深入推进。

　　四是大型金融科技公司的监管。

　　近年来一些大型科技公司进入金融服务领域，形成大型金融科技公司（BigTech），被称为“数字帝国”。

　　大型金融科技公司得以快速生长，主要原因有四点：一是科技公司拥有大量数据，可以接触到传统金融机构接触不到的客户数据；二是科技公司在大数据、云计算、人工智能等技术上相较于传统金融机构具有显著优势；三是他们拥有强大的客户群体与渠道能力；四是金融监管的包容与适度，使他们获得迅速发展。

　　大型金融科技公司的建立，有其有利的一面，例如优化金融服务流程，提高金融服务效率，降低金融服务风险；促进普惠金融发展，拓宽金融业务适应性；促进传统金融机构技术和服务升级；推动产业互联网落地等。

　　但与此同时，也存在不利的一面：混业经营可能形成系统性金融风险；金融消费者与投资者的保护仍不充分，维权难度大；可能形成行业事实垄断，给监管部门反垄断带来了不少挑战；可能存在技术安全风险；去中心化增大监管难度。

　　因此，对于大型金融科技公司，监管应完善对大型金融科技公司的监管框架，加强对金融消费者与投资者的保护，加强反垄断监管，建立健全应急管理机制，加强国际监管协调。

　　面对数字金融发展中的种种挑战，我们应大力发展监管科技加以应对。监管科技（Regulation Technology，RegTech）旨在利用科技手段优化金融监管模式，提升金融监管效率，降低机构合规成本。

　　监管科技包含“合规”和“监管”两部分：对于金融机构而言，利用信息技术辅助管理金融监管合规性风险、降低金融合规相关成本；对于监管机构而言，利用信息技术提升风险监测识别效率、降低监管成本。

　　监管科技发展的意义主要体现在更好地应对金融风险新形势、提高监管有效性、降低合规成本和释放数据资源的潜在效能四大方面。目前，监管科技发展遇到了一些瓶颈与问题，例如金融监管机构与金融机构需求目标不一致、监管科技的标准化体系和相关法律法规尚未健全、监管科技运用中可能存在风险、监管科技与监管制度的衔接问题、监管科技目前没有形成可持续的商业模式等。

　　报告认为，目前监管科技的发展落后于金融科技的发展，未来应加强统筹规划、做好监管规则数字化翻译、提升监管的智能化和穿透性、因地制宜阶梯化发展、探索监管合规业务新商业模式。