2022年哪些财政资金可以用于基建？——区域“基建财力”详解_新浪财经

　　来源：中债资信

　　摘要

　　根据国家统计局公布数据，今年一季度GDP同比增速4.8%，其中基建投资同比增速达到8.5%，对当季经济增速形成重要支撑，考虑到疫情扰动影响，结合中央经济稳增长政策基调，预计基建投资仍将是2022年经济调控的重要着力点。2021年全国地方政府实现综合财力规模约为29万亿元，新增地方政府债务约4.8万亿元，地方综合财力与新增地方债务共同构成了地方政府可支配资金。地方政府需要安排公共服务、国防安全、教育医疗、突发事件等刚性支出，那么扣除刚性支出以后哪些财政资金可以用来开展基础设施建设？本篇提出“基建财力”概念，以期在综合财力、地方债基础上，进一步探索地方政府可支配资金中与基建联系更为紧密的部分。

　　主要结论如下：

　　1、2017~2021年多数区域基建财力呈波动增长趋势，增速波动较大，其中2019年和2021年多数区域基建财力增速均有明显放缓，GDP大省基建财力规模最高，东北、西部地区和海南基建财力规模较小；

　　2、多数区域基建财力占地方政府可支配资金的比重约为35~50%，一般公共预算基建财力/一般公共预算合计收入一般为10%~25%，一般公共预算合计收入主要用于刚性支出；政府性基金基建财力/政府性基金合计收入一般为80~95%，政府性基金收入主要用于基建，上述比例在各年份之间相对稳定；

　　3、多数区域基建财力对政府性基金合计收入依赖较高，基建财力对一般公共预算合计收入依赖较高的区域，主要依靠转移性收入和债务收入等外源性收入；

　　4、2018~2020年政府性基金是全国多数区域基建财力增长的主要推动力，一般公共预算收入对其贡献很小或呈负贡献；2021各区域基建财力增长推动力不同，基建财力下降主要由政府性基金下滑导致；

　　5、整体看，全国各区域现有基建财力能够较好保障当年资金周转需求，从而保障一定规模财力用于稳增长基建投资。结合区域基建财力潜在增长空间，分区域看，广东、上海、山东、浙江、福建、北京、安徽、西藏、吉林、海南等区域仍有较大规模财力空间可用于基建投资；河北、江苏、湖南、青海、陕西、河南、重庆、四川、甘肃、内蒙古、辽宁等区域有一定规模财力空间可用于基建投资；贵州、新疆、广西、黑龙江、云南、天津等区域可用于基建投资的财力空间相对有限。

　　本文包括的重要数据及测算：

　　2017~2021年各区域基建财力变化趋势、基建财力占地方政府可支配资金的比重、基建财力的内部结构、基建财力变化的归因分析、各区域基建财力对2022年资金周转的保障情况。

　　风险提示：

　　（1）数据统计误差；

　　（2）基建财力计算基于各省“类”级科目，存在误差，如采用“项”级科目估算并进一步分析经常性支出科目，精确度将改善；

　　（3）保障能力计算基于全省口径，未考虑省内各地市差异；

　　（4）城投债务规模测算基于全部公开发债城投企业，未覆盖未发债城投债务。

　　一、如何测算“基建财力”？

　　传统研究一般测算综合财力对区域债务的覆盖倍数，用以反应各区域债务负担的相对排序。本文提出“基建财力”概念，剔除地方政府用于公共服务、国防安全、教育医疗、突发事件等方面的刚性支出，计算财政收入中可以用来安排基建项目资金周转需求的财力。

　　（一）测算“基建财力”的整体思路

　　本文依据《2022年政府收支分类科目》中对支出科目的解释展开研究，该文件是地方政府每年进行预算编制的指南，正文详细披露了“类”“款”“项”由大到小三级财政科目种类以及该科目具体代表哪些收入来源和支出方向。各区域财务报表披露全省口径的收支数据时的详细程度有所不同，如辽宁省的全省收支数据会细化到“款”和“项”级科目，浙江省仅披露至“类”级科目。

　　本文测算基建财力的整体思路为：选取全国各省级行政区[1]的年度财政预决算收支报表，从政府每年披露的财政支出报表中剔除主要用于民生服务等刚性支出以及其他经常性支出科目，只保留存在资本性支出的科目，在此之上估算出当年资本性支出的发生规模。由于预决算报表具有收支平衡的编制原则，该估算出的资本性支出金额同当年净还本[2]和付息支出以及结余资金之和约等于当年政府可用于基建项目资金周转的财政收入，即“基建财力”。

　　我国财政预算主要包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算，四本预算中由于社保基金收支专款专用于政府社会保险计划，并不适用于我们分析基建财力的范围，国有资本运营收入通常占全口径收入比例很小，且其支出项目具有有偿性特征，对公益性较强的基建项目资金周转贡献很小。因此，基建项目资金周转主要体现在一般公共预算和政府性基金预算。本文以一般公共预算和政府性基金预算为基础计算各省每年发生的基建支出，并在此基础上计算全部基建财力。

　　财政报表的编制基础基于各类预算的收支平衡。各类预算收入来源都可以分为外源性收入和内源性收入，政府财政报表的收支平衡是外源性和内源性收入都考虑在内的合计收入和各项支出之和的平衡关系。以省口径看，外源性收入主要为当年新增的地方债收入和中央补助、税收返还等中央转移支付收入，内源性收入主要为税收、非税收入、国有土地出让收入等地方政府自身运转产生的收入。本文作此区分也是为了后续进一步拆解各区域基建支出主要依赖的资金来源。

　　（二）一般公共预算基建财力的计算方法

　　一般公共预算合计收入方面，内源性收入包括各部门税收和非税收入，加上对应的外源性收入后，政府统一进行分配和再分配，并保证总口径的收支平衡。从支出报表的类级功能科目上来看，一般公共预算的基建支出主要体现在住房保障、城乡社区、交通运输、农林水利科目中，但这四个类级科目中仍有一定比例的非基建刚性支出，对此我们选取若干数据披露至项级科目的省份数据，估算了上述四个科目合计金额中基建支出项的平均占比约为0.3。此外个别省份的节能环保科目中也可能包含相当规模的基建支出，其他类级科目中基建类支出比例很小或不存在基建类支出科目。由于实际用于基建的投资资金占整体支出及收入的比例较低，建议用支出端加法估算。

　　因此，本文按下述公式估算一般公共预算合计收入贡献的基建财力：

　　一般公共预算基建财力≈（城乡社区支出+农林水利支出+交通运输支出+住房保障支出）*0.3+一般公共预算合计收入安排的净还本和付息支出+年终结转资金

　　（三）政府性基金基建财力的计算方法

　　政府性基金方面，内源性收入主要包括国有土地出让收入等，加上外源性收入整体采用以收定支、专款专用的编制和管理原则，除彩票公益金收入安排的专项支出、可再生能源电价附加收入安排的专项支出等占比较小的支出科目，其余资金主要投向了基建类项目，如征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、农村基础设施建设支出、棚户区改造支出等等。政府性基金由于多数科目用于基建投资，可以用支出端减法估算，用报表上全部政府性基金支出减去不能用于基建投资的支出科目。

　　因此，本文按下述公式估算政府性基金合计收入贡献的基建财力：

　　政府性基金基建财力≈政府性基金支出合计（窄口径）[5]-（文化旅游体育与传媒支出+彩票公益金安排的支出+彩票发行销售机构业务费安排支出+其他非基建支出）+债务净还本支出+年终结余

　　二、2017~2021年各区域基建财力变化趋势

　　（一）基建财力整体规模与增速

　　2017~2021年多数区域基建财力呈波动增长趋势，增速波动较大，其中2019年和2021年多数区域基建财力增速均有明显放缓，GDP大省基建财力规模最高，东北、西部地区和海南基建财力规模较小。

　　（二）基建财力占地方政府可支配资金的比重

　　多数区域基建财力占地方政府可支配资金的比重约为35~50%，该比例在各年份之间相对稳定。财政资金的流向可以反映政府政策的轻重缓急，基建财力占地方政府可支配资金的比重一定程度上反映了政府的财政资金对基础设施建设相关支出的侧重。从2020年数据看，各区域基建财力占地方政府可支配资金的比例整体在26.18~51.72%，均值为40%，多数区域该比例位于35~50%区间。其中，浙江、天津、江苏、福建和山东该项比例相对较高，基建财力为地方政府可支配资金的一半及以上。内蒙古、辽宁、新疆、甘肃、青海、黑龙江和西藏等地基建财力占可支配资金的比重较低，该项比例低于35%，主要集中在西部和东北地区。经对其他年份测算，基建财力占地方政府可支配资金的比重在各年份之间相对稳定。

　　分项来看，各区域一般公共预算基建财力占一般公共预算合计收入比例一般为10%~25%，一般公共预算合计收入主要用于刚性支出。一般公共预算基建财力占一般公共预算合计收入的比例超过20%的区域主要为贵州、青海、吉林、黑龙江、内蒙古和辽宁。从2017~2021年占比的变化趋势来看，除贵州、云南、辽宁呈显著下降趋势外，其他区域各年间该项比例基本稳定。政府性基金基建财力占政府性基金合计收入的比例一般为80~95%，政府性基金合计收入主要用于基建，该项比例在各年份之间相对稳定。

　　（三）基建财力的内部结构

　　多数区域基建财力对政府性基金合计收入依赖较高；基建财力对一般公共预算合计收入依赖较高的区域，主要依靠其转移性收入和新增一般债收入等外源性收入。（1）政府性基金基建财力占基建财力比重较高，反应基建项目资金周转主要依靠国有土地出让收入和新增专项债收入为主的政府性基金合计收入。根据27省可得基建财力数据看，除内蒙古、辽宁、青海、黑龙江和西藏外，其余区域该比例均超过50%，政府性基金合计收入在全国多数区域基建项目资金周转方面占据相对重要地位，但不同区域对政府性基金合计收入的依赖程度呈现显著分化。该比例占比较高的区域以浙江、山东、江苏、天津、重庆、安徽、福建和北京等为代表（占比由高到低排序），上述区域总基建财力中政府性基金基建财力占比均超过75%，除天津外基本由于国有土地出让收入贡献较大所致，政府性基金合计收入在省内基建资金周转方面占据绝对主导地位，天津由于其较高的新增专项债发行规模，该比例五年平均亦高达81%（参见表4，2020年天津市新增专项债收入占当年政府性基金财力的比重接近一半）。（2）政府性基金基建财力占总基建财力比例相对较低的区域，以黑龙江、青海和西藏等为代表，集中在西部和东北地区，转移性收入或新增一般债收入等外源性收入对基建财力贡献显著。

　　（四）基建财力波动的归因分析

　　2018和2020年多数区域基建财力表现为增长，其增长主要由政府性基金合计收入增长推动。2018年和2020年多数区域基建财力均呈现增长，除贵州和黑龙江外多数区域基建财力的增长主要由政府性基金合计收入贡献，一般公共预算合计收入对增长贡献很小或贡献为负。由于政府性基金合计收入主要由国有土地使用权出让收入和当年发行的新增专项债收入构成，这两项收入为上述区域基建财力增长的主要推动力。2018年基建财力下降的少数区域包括吉林、北京、重庆和辽宁，其中北京和辽宁基建财力下降由政府性基金合计收入下降引起，重庆和辽宁基建财力系由于一般公共预算中的新增一般债收入下降导致。

　　2019年基建财力增长的区域其增长均归因于政府性基金合计收入，基建财力下降的区域除重庆外其下降多数归因于一般公共预算合计收入的下降。2019年基建财力增长的区域包括广东、江苏、上海、云南、湖南、四川、广西、河南、吉林、北京、河北、甘肃、陕西和天津，上述区域基建财力的增长几乎全部由政府性基金合计收入贡献，一般公共预算收入对其贡献很小或为负贡献。而该年基建财力下降的区域主要有山东、福建、贵州、重庆、黑龙江、海南、辽宁，除重庆和贵州外其余区域基建财力下降均由于一般公共预算合计收入中的新增一般债收入大幅下降引起。贵州2019年基建财力大幅下降主要由于税收下降，用财政收入偿还到期债务本金的规模亦大幅下降所致；重庆2019年基建财力下降主要由于国有土地使用权出让收入减少所致。

　　2021年基建财力增长的区域中，山东、江苏、湖南、安徽的增长主要系政府性基金合计收入推动，广东、上海、贵州、四川、重庆、甘肃、新疆、内蒙古的增长主要由一般公共预算合计收入推动。其余区域基建财力下降，主要由政府性基金合计收入下降导致。具体来看：上海一般公共预算合计收入中的内源性收入增长对基建财力增长贡献较大；广东和四川基建财力增长主要由新增一般债收入增长和内源性收入增长共同推动；贵州、重庆新增一般债收入增长对基建财力增长贡献较大；内蒙古、甘肃2021年新增一般债收入呈现下降，转移性收入增长对一般公共预算合计收入形成支撑，同时由于当年一般债还本付息需求增长，因此基建相关支出占比相对上升导致基建财力增长。2021年基建财力下降的区域主要为福建、云南、广西、海南和天津，其下降主要归因于政府性基金合计收入的下降。

　　三、2022年区域基建财力保障分析

　　基建财力用于基础设施建设投资的同时，也可作为地方政府资金周转的重要来源，因此本部分尝试分析各区域基建财力的保障情况，在具体分析时我们认为应综合考虑时点保障水平和基建财力的潜在增长空间。

　　（一）基建财力对地方资金周转的保障

　　我们基于各区域2022年广口径资金周转量即地方债和城投还本付息需求，测算2021年基建财力对其保障情况[9]。其中地方债方面，按各区域历史再融资周转比例估算2022年再融资发行规模，将剔除当年再融资发行量后的到期本金和利息纳入支出需求口径；城投方面，在监管“保周转、控新增”融资政策背景下，按城投正常情景“偿付0%到期本金”和极端情景“偿付20%到期本金”假设资金周转需求。

　　（二）潜在基建财力增长空间

　　在时点保障水平基础上，我们认为还应结合基建财力的构成判断潜在基建财力的增长空间，进而更为前瞻反映区域基建财力的保障能力。本部分主要分析区域外源性基建财力增长空间，外源性基建财力增长空间则主要由未来地方债举债空间决定。财政部通常用“债务风险系数”[10]反映地方政府举债空间，根据我们对其公式解读，导致各区域举债空间分化的变量主要为“上年度债务限额/该地区可用于偿债的财力”，参考其测算方式，本文用“上年末债务余额/该地区基建财力”作为比较区域举债空间大小的主要指标。该数值越小，未来地方债举债空间越大[11]，反之则未来举债空间小。

　　上表可以较为清晰地体现出区域外源性基建财力增长空间的分化，其中浙江、广东、江苏、上海、山东、北京六省依托内源性为主的基建财力结构，具有较大的地方债举债空间；安徽、福建、吉林、重庆、四川、湖南、河南、陕西、西藏、河北，上述区域地方债举债空间位于全国中等水平；辽宁、贵州、广西、甘肃四省基建财力对新增地方债收入或转移性收入依赖程度较高，同时举债空间接近下四分之一分位，潜在基建财力增长空间处于全国较靠后位置；黑龙江、云南、天津、青海、内蒙古、新疆和海南，该七省基建财力对新增地方债收入或转移性收入依赖较高，且举债空间排序位于全国各区域后四分之一。

　　（三）结论

　　整体看，全国各区域现有基建财力能够较好保障当年资金周转需求，多数区域在保障资金周转之后仍有较大规模的基建财力可以用于区域内开展基础设施建设，保障经济平稳发展。即使在城投偿付20%到期本金的极端情景下，各区域依然能够保障当年资金周转需求，且大部分区域仍有较大规模财力继续开展基础设施建设。

　　分区域看，1）广东省、上海市、山东省、浙江省、福建省、北京市、安徽省、西藏自治区、吉林省、海南省等区域基建财力保障能力较强或潜在增长空间较大，未来仍有较大规模基建财力空间推动区域基础设施建设；2）河北省、江苏省、湖南省、青海省、陕西省、河南省、重庆市、四川省、甘肃省、内蒙古自治区、辽宁省等区域基建财力保障能力尚可、有一定潜在增长空间，在保障区域资金周转的同时，未来仍有一定规模基建财力空间可以用于推动基础设施建设；3）贵州省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、黑龙江省、云南省、天津市等区域基建财力空间基本可以保障资金周转、潜在增长空间有限，预计可用于基础设施建设的财力有限。

　　注：

　　[1]不含香港、澳门、台湾省，此外不含山西省、江西省、湖北省等财政数据披露不完整区域。

　　[2]由于现阶段地方债到期本金偿还的主要资金来源——再融资地方债的发行确定性较高，这一借新还旧周转量并不能反应各区域基建财力的真实变化，因此本文将再融资发行量从收支两端剔除，从而有效避免到期债务规模变化引起的基建财力估算值的波动，对于横向和纵向比较不同区域不同年份之间的基建财力变化情况更有参考价值。

　　[3]公式中的还本付息支出剔除再融资一般债、专项债。

　　[4]地方政府财政数据按“类—款—项”分级披露，多数区域披露的预决算报告支出报表仅细化至“类”级科目，虽然相对而言使用披露至“款”和“项”级科目能够更加精确地反应资本性支出规模，但基于可比性考虑，并受限于每个区域可得数据的平均详细程度，退而求其次选用“类”级科目进行估算。

　　[5]一般为全省（直辖市）政府性基金支出决算表第一项。

　　[6]天津市部分年份未披露政府性基金债务还本支出，因此债务还本支出用债务发行与还本表中的专项债务还本数据代替，占比超过100%系部分偿还专项债务的资金来源为其他收入，因此政府性基金基建财力存在一定高估。

　　[7]图中数据为2017-2021年的占比平均值。

　　[8]基建财力构成比例为2017-2021年平均值。

　　[9]基建财力保障情况=2021年基建财力/（2022年地方债付息规模+2022年地方政府还本规模+X%*城投企业短期债务规模+城投企业全部债务规模*加权平均发债利率），区域因无法获取其他类型债务完整的利率数据，以该区域全部存续债券的“加权平均发债利率”代替全部债务综合利率。

　　[10]参见《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》第十条。

　　[11]根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。