信托参与社会治理的模式及机制研究|日本_新浪财经

　　来源：中国信托业协会

　　信托参与社会治理的探索

　　（一）古代我国社会治理中的“信托”萌芽——以义庄、社仓与检校为例

　　中国文化传统中家本体的思维方式和价值观念塑造了宗法性的社会形态和以宗族为基本单元的古代社会治理体系，其中的信托精神萌芽将不同社会群体统一融合于宗族与国家之中，为社会秩序的正常运转提供伦理规范和价值引导。

　　以北宋范氏义庄为例。北宋范仲淹任杭州知府时，将官俸建置族田对族人实行经济协济，创建族人互保互助的新型组织——义庄，其主要功能是睦族、收族、保族。义庄还创设义学，起到收其宗族，教养咸备的作用。此外，为使义庄持续发展，保证族内子孙共享恩恤，义庄制定了涵盖掌管人、受益人、资助对象、资助内容等规矩安排。北宋范氏义庄凭借独特的宗族法律构造和优良的宗族治理模式，成为我国古代较为典型的社会（宗族）治理“信托”萌芽：一方面通过类信托架构，经营管理族田等宗族资产；另一方面通过完备的制度规范，保障其有效运转。

　　起源于南宋的“社仓”是一种民间自发组织设立的互助性的备荒仓储模式，与时下的慈善信托/基金会有着某种相似之处。乡民通过自愿、自主的方式加入，推选乡中威望较高的长者或族长担任管理者。社仓的粮食来源主要依靠乡民的自愿募捐或是劝捐，以丰补歉。粮食的周转通过借贷方式完成，利息按一石三斗计算，春放秋收。宋孝宗乾道四年，在建宁府大饥事件中，社仓发挥了巨大的作用，次年，南宋朝廷将朱熹呈请施行的《社仓法》“颁诏行于诸府各州”，予以推广。

　　检校制度也是宋代政治经济发展的产物，是“公共受托人”精神在古代社会治理中的体现。检校制度是为保护孤幼人身和财产权利设立的一种特殊的监护制度，其本质是一种官营信托，主要是政府通过对孤幼财产的检校、代为保管与监护安排，防止孤幼财产被侵犯，进而解决财产纠纷，达到保护孤幼成长，实现社会稳定的目的。后期，检校制度的范围扩充，涵盖对有争议的户绝财产、士兵离家参战而暂时无主财产、旅途中死亡而无主财产的管理与安排。

　　义庄、社仓与检校制度的兴起与推广均得益于彼时政治经济的发达，民众义利观念的变化和民事立法的完善，虽然它们管理方式易造成司法与行政混淆、以浓厚的道德规范代替法律管理仍有较大的时代局限性，但从其本身的出发点和不断调整发展的机制来看，不失为封建时代维护社会稳定、保护人民财产权利的创新与探索，也在一定程度上体现“信托”精神的价值所在。

　　（二）当代我国社会治理中的信托实践

　　党的十八届三中全会明确“加快形成科学有效的社会治理体制”以来，信托业作为社会治理参与主体，在社会治理领域进行了积极探索与实践。

　　一是信托公司积极践行社会责任，在助力脱贫攻坚、助力抗灾救助、拓展基层公共服务等方面取得了一定的社会治理成效。在慈善信托方面，广泛动员社会力量，持续推动慈善信托模式创新探索，在扶老救孤、恤病助残、科教文卫等领域发挥了重要作用。截至2021年6月，累计备案的慈善信托数量达到597单，财产规模达到34亿元，已有61家信托公司担任慈善信托的受托人。

　　二是信托公司不断创新业务模式，丰富信托参与社会治理的手段。除以传统信托融资为社会治理提供资金支持外，信托业积极拓展服务架构，以服务信托等形式，发挥公共治理功能，弥补公共治理领域政府和市场的治理失灵。如中信信托与顺丰、网易合作成立中顺易，基于信账宝系统，帮助政府部门在产业服务和管理中制定长期保管方案，将关系国计民生的第三方资金纳入合规有效的监管渠道，规避由此带来的社会治理隐患；助力各级政府部门和公共事业单位建立全面、高效的信息化管理系统，获取产业发展监管数据，在各产业市场监管、公共服务保障等领域依法、高效实施社会治理，提升科学决策的效率，助力产业发展与升级。

　　三是信托参与社会治理的领域不断拓展。在助力农业增效、建设美丽乡村、棚户区改造、城市更新等方面不断涌现信托公司的身影。一些信托公司正积极探索通过养老信托、遗嘱信托、保险金信托等方式助力多层次社会保障建设，以绿色信托积极推进生态保护与慈善事业融合发展，围绕“碳达峰”“碳中和”，协助企业升级技术、促成环保慈善组织与企业的合作。此外，信托业积极开展投资者教育、普及金融知识，引导投资者树立正确投资理念，防止民众受到电信诈骗、非法集资等侵害。

　　总体来看，信托参与社会治理仍处于探索阶段，仍存在群众认知度较低、服务模式的可复制与可持续性仍待检验等问题。慈善信托的规模相较于全国捐赠总量还较小，以服务信托参与社会治理仍处于起步探索阶段，尚未形成明确的商业模式，与社会治理的结合尚待深入挖掘，信托参与社会治理的功能和价值还待进一步拓展与开发。

　　（三）境外社会治理中的信托实践

　　1．英国“多中心合作”理念下信托的实践

　　20世纪80年代，由于滞胀问题的出现，英国政府开始实施公共部门改革，以提供政策支持和进行过程监管为职能转变，建立“多中心合作”治理模式。充分发挥社会企业的积极性与专业性，运用制度化的治理机制加强与企业、社会服务组织和公民的联系，引入市场化运作方式降低公共物品和服务成本，顺应公民社会发展。近年来，英国政府率先提出“数字政府”理念，推出“数字政府即平台”计划，运用数字技术提高公共服务水平，形成主动协调、密切协作的公共服务机制，发挥社会治理的更大效益。

　　英国信托的诞生至繁荣发展，均以民事领域的受托事务管理为主线，体现了极大的社会治理参与价值。随着社会企业与非营利组织在英国社会治理中重要性不断提升、信托相关法律的不断颁布和完善，英国信托参与社会治理程度也不断加深，达成了不同的治理目标。在市政方面，通过市民信托进行城镇中心区整治、闲置地块再利用、建筑遗产保护修复与增值等。在商业方面，运用信托架构组建行业协会，对本行业从业人员进行约束和监督。在文化方面，通过慈善信托的资助使得部分文学作品得以顺利完成，帮助如伦敦图书馆等公共服务设施得以建立。在儿童保护方面，通过儿童信托基金的创设和支付，以提高儿童未来教育、培训、购房或创业的支持，促进全民资产的更公平分配。此外，以信托架构组建的各类社会公司、非营利组织在环境与古迹保护等公共福利方面，也发挥了极为重要的治理作用。

　　在英国，信托参与社会治理最具特色和最为成功的案例是国民信托。国民信托组织目前是全球最成功的环保组织，其在管理体制上采取了与一般信托公司相似的模式，有着一套较为严密的管理与监督体制。这种卓而有效的运作方式使得文化古迹与自然资源保护得以持续运作，也为世界范围内良性解决发展和保护间的矛盾问题提供了思路。国民信托的宗旨为“永续保护、全民共享”，通过筹资购买、签订契约等方式获取土地、建筑、名胜古迹和绘画等财产，保护和修复后对民众开放。其获得的收入主要来自会员费、捐赠以及门票等。国民信托2019—2020年报显示其年收入超过6.81亿英镑，目前拥有会员350多万名，所拥有的资产包括超过780英里海岸线、25万公顷土地、200多个历史遗迹、近百万件艺术品等（见图4）。

　　英国政府重视企业在社会治理中的作用。其中以“国民信托”为代表的利用商业手段实现社会公益目的的社会企业，是英国社会治理最鲜明最突出的亮点，其将信托制度运用于组织架构管理，完美解决公共利益与企业自身发展的平衡关系，被认为是有效解决社会问题的一剂良方。

　　此外，作为现代信托的发源地，根深蒂固的绅士精神和深入人心的信托观念为英国信托及其在社会各领域中的参与应用提供了深远的群众基础和文化土壤，各类公益性信托组织广泛深入社会各个领域，成为政府治理社会的强有力补充（见图5）。

　　2．美国“小政府、大社会”模式下信托的实践

　　美国的社会治理是“小政府、大社会”模式。20世纪初，随着工业化和城市化发展，美国政府全部退出了经济社会组织可自我约束或有效调节的领域，将政府的主要职责限定在保障社会公平正义、约束经济社会组织行为上。变过去的对经济社会组织的单向管理为与经济社会组织的互动协作，通过多元化的治理工具选择，逐步凸显出经济社会组织在社会治理过程中的重要地位，激发出经济社会组织在规范管理社会事务中的创造活力，形成了多元主体共治的社会治理架构。当前，美国政府也着力推进以“数据+平台+应用系统”模式建立一体化服务平台，鼓励第三方力量开发面向企业和个人的数字服务，推动公民参与社会治理，此模式在反恐、社会安全、预防犯罪等方面已得到了有效实践。

　　广泛的社会组织提供了美国一半以上的公共服务，协助政府工作或弥补政府功能的不足，维护了“小政府、大社会”治理模式的正常运转，其中也不乏信托理念的推动与参与。20世纪初期的“克利夫兰社区基金会”，即利用公益信托架构，有效整合政府、市场和社会的慈善资源，在社区贫困、种族歧视、街道设施规划、环境保护等方面发挥了重要作用，也为社会治理和社会服务供给提供了一条全新的道路。此后，社区基金会的迅速发展和政府的政策支持，逐步形成了“社区自治模式”。在社区自治模式中，政府负责规划指导和资金扶持，社区组织受托负责具体实施工作，私营企业、社区外组织通过提供服务参与社区治理，不同组织和机构与政府在社区治理中形成共存与协调关系。

　　美国信托参与社会治理的发展路径极大地体现了其行业发展内核中的商业文化与创新精神，以创新灵活的方式扩展了信托的运用领域和社会影响。20世纪50年代，美国经济快速增长，信托也获得了更好的发展环境，包括企业偿付性利润分配信托、员工持股信托、子女信托、盲目信托等创新层出不穷，信托在社会保障、公平维护、防止腐败等治理领域加深拓展。随着90年代社会日益严重的老龄化问题凸显，金融领域以财产保管及其衍生服务为主的需求日益增长扩大，信托开始与养老金市场、保险金市场结合，推出多种个性化的保险、养老信托产品，以有效回应社会发展的各类需求。

　　美国信托注重将受托人的“忠诚守信”边界拓展，如将公共信托原则适用范围从早期的通航水域扩展为当前的海滩、古遗迹、野生动植物资源、空气资源等保护。当前，随着政府数字化平台建设的推广、个人信息保护意识的提升，美国提出“信息受托人”主张，在数据保护领域对服务商课以信托的忠实义务，以提高数据安全与隐私保护，进一步推动了信托在社会治理中的纵深发展。

　　20世纪30年代美国创新发展的土地信托为较佳的信托参与社会治理实践。为应对城市扩张带来的土地流失、环境失衡等问题，在历经土地用途管制、土地发展权设立后，土地信托产生。目前美国土地信托有两种主要模式：一是以保护公共资源为要义的土地保护型信托；二是以社区发展服务、解决城市低收入人群住房问题为要义的社区型土地信托。在土地保护型信托模式中，公益性的土地信托组织通过接受捐赠或直接购买，获得尚未被开发的自然生态资源，通过选择合适的中介机构或保护组织，将所获经营管理权的土地转让，并对信托土地用途进行严格监管，以实现对土地原生态化的保护。社区型土地信托以土地信托公司自有土地建设住宅，为中低收入受益人提供廉价住房。当中低收入受益者出售住房时，社区土地信托公司具有优先购买权，从而实现住房资源的循环利用。社区型土地信托不以营利为目的，最大限度地提高了住房使用率，在提高中低收入者福利水平的同时，减轻了政府的负担（见图6）。

　　3．日本“官民自治”背景下信托的实践

　　日本的社会治理模式经历了从“中央集权”到“官民自治”的过程。20世纪90年代初，日本经济增长奇迹被打破，在经济萧条、政府腐败、财政困窘、贫富差距扩大、少子老龄等背景下，地方要求扩大自治、民众要求扩大民主的呼声高涨。政府随之进行了系列改革，削弱了中央行政职权范围、减少了政府对社会经济生活的过度干预，放权于民，认可推动了非营利组织等的发展扩大，形成中央政府、地方行政、社区居民、民间企业及社会组织等多元主体合作共治，兼具公民自治与政府集权的社会治理结构。自此之后，在环境保护、妇女权益、城市改造、社区建设、灾害救助、文化教育等领域有大量市民团体涌现；在社区基层，由居民构成的自治会、町内会、学区组织等“地缘团体”也得以发挥优势，在社区营造、养老护理、青少年培养等方面有效地弥补了政府公共服务的不足、增进社区意识凝聚。

　　日本信托经历了从初期的混乱发展到后期的逐步规范，信托观念也越来越被大众所接受，并逐步在社会治理中发挥了重要作用。20世纪60年代，随着日本经济的腾飞以及政府对信托法规的完善，信托在财产管理方面发挥了重要作用，在金融和经济中的重要性不断提升。进入经济高速发展时期，为满足日本民众提高住房质量的需求，日本信托业推出了住宅贷款信托；为了从根本上解决退休职工生活保障问题，引入美国的企业年金信托。此外，信托在保障民生和养老福利方面的作用也开始展现。90年代，日本经济陷入漫长的复苏期，信托业也开始了合并和重组。在此过程中，信托财产的委托范围不断扩大，信托类型不断丰富，知识产权等新型财产出现，遗嘱信托、退休给付信托、劳动者财产形成信托、金钱债权信托、特殊残疾人抚养信托等新型信托模式层出不穷。此后，随着《特定非营利活动促进法》出台，地方公共团体所设立/委托的基金逐渐增加，公益信托随之得到了快速发展，在社会福利、城市环保、古迹保护、救灾扶困等方面发挥了重要作用。

　　日本信托在古都保护和社区风貌治理方面的参与是较为成功的实践。20世纪60年代，镰仓居民自发募集资金买下了周边土地，以确保古都山地历史风貌的永久保存，这也成为日本“国民信托”的雏形。1992年世田谷区政府由财政出资设立“世田谷社区营造中心”，该中心组织以公益信托基金形式运作，吸纳民间企业捐款，以鼓励市民团体参与社区发展活动为目的，奠定了“社区营造信托”发展的开端。此后各地纷纷成立“社区营造组织”，用公益信托的方式设立社区营造基金，在地方传统建筑特色保护、社区环境营造、风貌改善、风俗展示、居民互助等方面发挥了极大作用。

　　日本信托在社会治理方面的参与作用呈现出在政府干预下的曲折成长、逐渐内生发展进而越发丰富多样的特点。此外，日本还在行业第三次转型后通过贷款类信托产品实现了信托大众化的普及过程，并通过一系列民事信托的发展提升了信托行业在日本民众心中的认可。立法先行、执行高效、良好规范的法治建设也保障了信托在社会治理中的有序运行。

　　日本信托注重结合时代需求设计信托产品。参与解决人口老龄化带来的各种社会问题是日本信托社会治理模式最典型代表。通过监护支援信托、遗嘱信托、遗嘱替代生前信托、退休给付信托等形式，在保障老年人生活水平和财产安全、促进社会稳定和谐发展作出重要贡献。此外，为回应遗产税率不断提高、未成年人扣除额扩大等带来的财富代际传承问题，日本推出包括教育资金赠与、结婚与子女培育支持等多类型赠与类信托，有效达到了合法避税，成功化解社会矛盾（见图7）。

　　4．我国台湾地区“地方自治”机制下信托的实践

　　20世纪80年代末，随着我国台湾地区经济和政治发展转型，台湾民众现代社会市民意识的提升等，社会组织登上社会治理舞台。这些快速成长的社会组织参与环保、医疗、教育、消费者权益保护等社会治理格局的各个领域，激发了公众对社会公共事务的参与热情，培育了强大而成熟的市民社会，形成多元共治格局。90年代末，“社区营造”运动发起，“由下而上、自立自主、居民参与、永续发展”的社区治理理念推动社区发展协会等基层社会治理平台在社区治安、环保生态、人文教育、社服医疗等方面发挥重要作用。

　　台湾地区的信托业较好地借鉴了西方国家和日本的发展经验，结合本土文化进行了创新，应用于社会治理的多个领域，类别丰富、平民化特征显著，且都经受住了实践考验。90年代非营利组织的快速成长为社会创造了良好的公益慈善氛围和社会基础，加之完善的信托配套制度与税收优惠政策，台湾公益信托得到了快速的兴起和发展，在环境保护、扶老助困等方面与安养信托、赡养抚育信托等共同发挥了重要作用。特别地，台湾地区的宗教文化和宗教组织较为发达，信教群众基础广泛，宗教信托设立时间较早，在教会管理、传播教派福音、完善神职人员安养等方面进行了信托的有益尝试。另外，2004年，针对台湾地区发生的预付消费纠纷【进入黑猫投诉】事件，台湾迅速出台了针对性政策与监管条例对不同领域的预收款进行了细致规定，预付款信托推出，在零售、殡葬、预售商品房三大场景中实施应用，这是在西方信托借鉴外进行的本土化独创，有效保障了消费者权益、稳定了涉众资金保管（见图8）。

　　5．境外信托在社会治理中的实践总结

　　综上，英国、美国、日本与我国台湾地区，均依据各自不同的社会经济背景、社会治理事务性质等，探索了特色化的信托参与社会治理路径。注重市场资源和市场机制在社会治理中的能动作用。在协商互动的施政导向、上下联动的治理方式、市场化的服务供给模式，以及规范化、专业化、人性化的服务标准等方面特点突出。注重精神、文化和法治对社会治理的潜在影响与服务等。信托法律制度的完善、信托文化精神的扎根，推动信托参与社会治理不断向纵深延伸，在诸多包含信任因素的场景中都可发现信托治理价值的体现。但境外信托参与社会治理同时也存在不足之处需要警示，例如过于强调自由自治导致的政府职能作用被极大削弱，无法有效应对极端突发公共事件等。

　　此外，信托参与社会治理模式的发展和演变都与各国/地区经济和社会发展的阶段相适应，带有鲜明的时代特征，也呈现一定的内在互动关系。以解决社会矛盾与诉求为基础的发展特点推动社会治理体系完善；社会治理体系在法治建设、参与主体的不断扩充下，反作用推动信托业的更广泛、更规范、更专业的参与。当城市化进程基本结束、资本市场足够成熟、社会治理多元化法制化足够完备时，信托在社会治理中的作用日益凸显（见表4）。

　　（四）信托参与社会治理的意义与比较优势

　　研究推动信托参与社会治理意义如下：

　　第一，助力社会治理机制创新。其一，推动信托参与社会治理，是社会治理理论和实践的创新，有利于推动各领域制度不断完善和优化，更好地将制度优势转化为治理效能。其二，信托关系与新型社会关系可以较好地共通共融。信托制度特征和信托架构中委托人、受托人、受益人、监察人的设计有助于创新多主体共治的方式，提升治理协同、公众参与，优化社会治理层级功能、激发市场动力与社会治理主体活力。

　　第二，提升社会治理效能。一方面，国内外信托实践证明，信托可以灵活的机制参与社会治理的不同复杂场景，服务社会治理全过程。其制度特征可助力生产力与生产关系的调整、优化资源配置、解决社会矛盾，达到多种治理目的。另一方面，信托可充分发挥专业优势，推进社会治理中的专业分工，促进社会治理投入、提升运行效率、降低运作成本、形成可规模化的治理模式。

　　第三，引导信托文化深入社会治理领域。社会治理强调政府治理同社会调节、居民自治良性互动，信托文化具有服务、民生、责任、底线和品质五大要点，其“忠诚守信”等精神内核可助力推动现代治理文化的塑造与凝结，在维护公序良俗、促进社会进步等方面发挥独特作用。

　　第四，推进行业高质量发展。推动信托参与社会治理，是行业转型发展、回归本源业务的需求所在，也是充分发挥信托制度优势、创新信托服务方式、不断满足实体经济发展需要和人民美好生活的实际行动，进而推动信托业回归本源，提升行业声誉与行业形象。

　　信托参与社会治理的优势主要表现为以下几点：

　　一是制度优势。现代信托已由单纯的财产代管演变为集财产管理、资金融通、风险隔离、社会投资等功能为一体的制度安排。信托可与不同载体结合，服务社会治理全过程，提升多主体参与的协同效应，满足参与人的特定意愿与社会治理需求，在完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、推动社会和谐有序发展、促进社会共同富裕等方面有所作为。二是机制优势。通过合理的机制设计、推动多方参与，实现“共治共建共享”；借助资源配置能力与服务信托账户管理优势，提升社会治理高效化与现代化，推动治理模式的可持续健康发展。三是专业优势。信托公司可凭借自身扎实的金融服务能力、丰富的项目参与经验、专业复合的人才优势，参与协助解决社会治理领域的特定难题。四是文化优势。信托文化的“诚信、专业、勤勉、尽职”等精神内核与社会治理的精神内涵相统一，可更好地提高社会认同，推动社会治理体系的建设完善。

　　（课题牵头单位：北京国际信托有限公司）

　　摘自：《2021年信托业专题研究报告》