雷万鹏等：新时代乡村小规模学校发展面临的困境与突破|义务教育_新浪财经

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。教育是人力资本投资的重要途径，关注乡村小规模学校发展，确保乡村最弱势群体的孩子享有公平而有质量的教育，是教育强国建设和中国式现代化发展的必然选择。

一、问题提出

自2001年新一轮学校布局调整政策实施以来，乡村小规模学校发展经历了一系列政策调整。2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”。在国家政策推动下，“撤点并校”成为这一时期主导的学校布局调整模式。在此过程中，由于一些地方政府盲目撤并学校，引发了学生上学远、上学难等突出问题，违背了布局调整的政策初衷。针对“撤点并校”引起的不良后果，2006年教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》提出，“按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施农村中小学布局调整”，学校布局调整政策转向为慎重撤并。2012年国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出，坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复，此政策突出了规范撤并的重要性。此后，保留和发展必要的乡村小规模学校成为学校布局调整政策的主要基调。2016年，国务院办公厅《关于加快中西部教育发展的指导意见》提出“巩固规范农村义务教育学校布局调整成果，办好必要的教学点，方便乡村学生就学”。2023年，教育部、国家发展改革委、财政部《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》提出“办好必要的乡村小规模学校，适当整合小、散、弱的乡村小规模学校”。

20多年来，义务教育学校布局调整导致大量乡村学校被撤并，城镇大班额与乡村学校空壳化现象同时并存。据统计，2001—2021年，我国乡村小学从416198所减少至81547所，减幅达80.4%。与此同时，伴随新型城镇化进程推进和人口大规模流动，大量乡村学校规模不断减小，逐步演变为乡村小规模学校。2021年，我国有乡村小规模学校72905所，占乡村小学（含小规模学校）总数的47.2%，乡村小规模学校成为乡村教育的重要组成部分。在城市人口承载力有限的背景下，逆城镇化将成为乡村振兴的一个重要方向，乡村小规模学校优质发展将成为一种必要与可能。围绕乡村小规模学校生存与发展问题，华中师范大学课题组在中西部地区进行了持续调研，下文将结合调研信息分析乡村小规模学校面临的困境与出路，希望能有所裨益。

二、乡村小规模学校的发展困境

（一）乡村小规模学校定位模糊

一是乡村小规模学校发展价值模糊。围绕乡村小规模学校的撤留，学界和实践界的主要观点是：从规模效益出发，认为乡村小规模学校是低质量学校，撤并学校可以降低教育成本、管理成本。在此理念指导下，减少对小规模学校的投入，任其自生自灭成为主要的实践导向；二是乡村小规模学校政策操作层面的模糊。2001年以来，国家颁布的政策文件多次提出“在交通不便的地区仍需保留必要的教学点”“办好必要的乡村小规模学校”，但在具体的政策操作过程中，一些关涉生存与发展的核心问题由于缺乏明确指向而成为“不必要”发展的理由，严重损害了乡村教育生态。

（二）乡村小规模学校投入不足

一是乡村小规模学校经费总量投入不足。2012年，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，要求“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”，旨在为乡村小规模学校发展发挥财政兜底作用。通过对小规模学校（不足100人）和非小规模学校的收入与支出进行比较，相对于非小规模学校而言，小规模学校整体获得的财政拨款不能满足其支出需要，存在经费缺口。进一步调研发现，虽然200人以下的乡村小规模学校不存在经费缺口，但其仍以“保运转”为主，若要办好乡村小规模学校，现有教育投入远远不够。二是乡村小规模学校办学设施设备不足。2021年华中师范大学课题组的调研显示，乡村小规模学校多媒体设备不能满足需要的达18.68%，图书资料不能满足需要的达14.17%，体育设备和场地不能满足需要的达65.13%。

（三）乡村小规模学校师资保障困境

一是乡村小规模学校对优秀教师的吸引力不足。长期以来，部属师范大学和省属师范大学毕业生的就业选择具有强烈的“向城性”倾向，这使得条件艰苦和区位偏远的乡村小规模学校往往乏人问津[1]。更重要的是，在教师倾向于逆向流动的现实背景下，如果将年轻、学历高、有公办身份的教师看作有流动优势的师资，此类教师离任的可能性也相对更大。2021年课题组调研发现，在乡村小规模学校，有20.94%的公办教师有离任意愿，47.49%的本科学历教师有离任意愿，30.73%的年轻（35岁以下）教师有离任意愿。二是乡村小规模学校师资结构不合理。乡村小规模学校教师学历结构重心较低，高中和专科学历教师占比分别为10.17%和42.26%，高于非小规模学校的3.37%和43.77%；本科及以上学历教师占比47.57%，远低于非小规模学校的52.86%。其次，乡村小规模学校教师年龄结构呈现老龄化，约30%的教师年龄超过50岁，该比例远高于非小规模学校的18.17%；中青年教师在乡村小规模学校比例则较低，明显低于非小规模学校。三是乡村小规模学校教师工作负担较重。调研显示，乡村小规模学校通常需要教师跨年级、跨班级、跨学科教学，平均每周课时数为19节，超过标准周课时数。由于课时量较大，乡村小规模学校教师需要在备课、批改作业等方面付出更多的时间。

（四）乡村小规模学校学生发展困境

在乡村，经济条件较好的家庭常常会选择将子女送到城镇读书，这使得乡村小规模学校的服务对象主要是弱势群体，他们往往身陷家庭弱势、学校弱势和社区弱势叠加的困境。基于2021年华中师范大学课题组调研数据发现，乡村小规模学校班内留守儿童占比约45%，高于非小规模学校的37%；乡村小规模学校班内单亲儿童占比约23%，高于非小规模学校的17%；乡村小规模学校班内贫困儿童占比约32%，远高于非小规模学校的15%。课题组在参考大五人格及OECD社会与情感能力框架基础上，设计了学生非认知能力测评框架。由下页表可知，在非认知能力表现上，小规模学校学生的尽责性、思维开通性、宜人性、外向性及情绪稳定性得分显著较低。

三、乡村小规模学校的发展政策

从实现共同富裕和乡村振兴的角度看，应高度重视乡村小规模学校发展，要在优化布局的基础上激发乡村小规模学校的内生发展动力。

（一）高度重视乡村小规模学校的发展价值

正确认识乡村小规模学校，有助于从战略高度重视乡村小规模学校的生存与发展。乡村小规模学校发展既有优势也有劣势，一方面小规模学校管理层级相对较少，师生互动频率较高，有利于教师因材施教；小规模学校镶嵌于乡土熟人社会，不仅与家长联系相对容易，而且适合提供乡土性实践课程，这种课程能加强学生与自然的联系，培养学生的乡土情怀。另一方面小规模学校常位于交通不便的地区，这难以吸引优秀的教师和学校管理者；由于师生人数较少，课程活动类型较为单一，教师身兼多职且工作繁重。国际经验表明，乡村小规模学校广泛存在于不同教育发展阶段的国家，它不仅为乡村偏远地区儿童提供了就近入学机会，而且为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。为此，我们要高度重视乡村小规模学校发展的战略意义。

（二）制定乡村小规模学校分类发展政策

随着新型城镇化推进、经济社会转型和人口大规模流动，义务教育学校布局调整需要因时而动、因势而变。为避免陷入“效率至上”的政策误区，应构建适应人口流动的义务教育学校布局动态调整机制，在建立县域学龄人口监测数据库的基础上，综合考虑产业结构、人口变动、交通网络、村庄规划等因素，科学制定中长期学校布局调整规划。在义务教育学校布局调整过程中，思考如何合理撤并和促进必要的乡村小规模学校发展，是制定学校布局调整政策需要重视的问题。从乡村教育发展实际看，对待不同类型的乡村小规模学校，有必要实施差异化发展政策。基于长期的田野观察和学理分析，乡村小规模学校可以分为“撤并型”“过渡型”和“必要型”三种[2]。其一，撤并型小规模学校的基本特点是学校质量低，家长满意度低，学生急剧减少，交通便利，周边有质量好且有接收学生能力的学校。对于此类学校，政府应提供必要的撤并保障措施，在学生分流、食宿、校车安全、校产处置等方面予以关注，科学测算贫困家庭所需的教育成本补偿，解决学生的乘车之忧、生活之忧和学校适应之忧。其二，过渡型小规模学校的基本特点是学校质量较差，年级开设不齐全，生源不稳定，周边学校距离较远。对此，政府应确保学校在校舍楼房、物质条件、师资配置等方面得到保障，确保学生安全并获得公平的教育机会。其三，必要型小规模学校的基本特点是学校质量高，家长认同度高，儿童就近入学便利，政府应转变“保运转，不保发展”的经费投入模式，在教师编制保障、课程建设、优质资源辐射与供给等方面给予政策支持，推进小规模学校特色发展。

（三）加大对乡村小规模学校的经费投入

伴随着就近就地城镇化推进，乡村学校逐步缩小已成为一个自然趋势，这意味着重新定义乡村小规模学校以适应经济社会发展和人口变动具有相当的必要性。研究发现，对于300人以下的乡村小规模学校，其在物质投入、师资保障及教育教学方面还存在很大困难。因此，更为适宜的做法应当是将300人以下的村小和教学点定义为乡村小规模学校。从教育发展的内在要求出发，政府应依据重新定义的乡村小规模学校学生规模，实行以学生为基数的财政拨款模式，加大对乡村小规模学校的经费保障力度。在此方面湖北等地的做法可资借鉴，湖北省在落实中央政策基础上，对101—200人乡村义务教育学校按200人核拨公用经费，对201—300人乡村义务教育学校按300人核拨公用经费[3]。

（四）实施需求导向的乡村小规模学校师资配置政策

一是实行弹性师资配置标准。依据教师周课时数和周工作量规定，将教师教学科目、教学类别、培训周期及时间作为基础性指标，以此测算乡村小规模学校所需的教师编制标准。二是大力提高师资供给质量。政府应采取多种措施，提高乡村小规模学校教师岗位的吸引力。研究发现，乡村学校给教师带来的不便折算成货币价值，相当于教师平均收入的21%[4]。课题组建议根据学校区位、地形和距离中心城区远近，测算教师生活补贴标准，以补偿学校区位劣势导致的教师职业效用损失；建立乡村教师荣誉制度，对在乡村学校长期工作的优秀教师进行奖励；完善教师职称评聘政策，并向乡村小规模学校倾斜；加快乡村教师周转房建设，满足教师的生活需求，确保小规模学校教师安心从教。

（五）开展乡村小规模学校动态监测与评价

为促进乡村小规模学校教育质量的整体提升，应开展以学生发展为本的学校动态监测机制。一是对乡村小规模学校学生全面发展情况进行监测。监测领域不仅包括学生在语文、数学、英语等学科上的学业质量监测，还包括学生在情感、态度与价值观方面的发展。二是将乡村小规模学校质量监测结果纳入地方政府绩效考核。通过将学校质量评价结果与政府履行教育职责评价、义务教育优质均衡发展认定等工作挂钩，构建促进乡村小规模学校发展的良好生态和制度保障。

本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“推进义务教育均衡发展和城乡一体化研究”（22ZDA095）的阶段性成果

注释：

[1] 范先佐. 乡村教育发展的根本问题[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，54（05）：146-154.

[2] 雷万鹏，张雪艳. 论农村小规模学校的分类发展政策[J]. 教育研究与实验，2011（06）：7-11.

[3] 湖北省财政厅. 湖北省财政厅关于下达2023年城乡义务教育补助经费预算的通知[EB/OL].（2023-05-25）. https://czt.hubei.gov.cn/bmdt/ztzl/czzjzdjc/2023zjzdjc/gzjz2023/202402/t20240221_5091525.shtml.

[4] 雷万鹏，马红梅. 学校区位特征与教师生活补助政策——基于消费补偿理论的视角[J]. 教育研究，2021，42（09）：131-141.

（作者雷万鹏系华中师范大学教育学院教授，研究生院院长；张子涵系华中师范大学教育学院博士研究生）

原标题：雷万鹏等：新时代乡村小规模学校发展面临的困境与突破