行业深度报告*前瞻性产业研究*养老保险体系研究（一）：中国基本养老险：改革历程与政策经验_新浪财经

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摘要

平安观点：

中国基本养老保险的潜在收支缺口愈发令人担忧，现行制度设计也不断引发关于代际公平、待遇公平的争论。本报告尝试通过回顾基本养老保险的建立和改革历程，矛盾与厘清争议的起源，并总结改革经验，提出政策建议。

中国基本养老保险的发展大致可分为四个阶段：第一阶段为1949-1978年，中国的基本养老保险，在计划经济体制下形成了“城乡二元、政企双轨”的格局。彼时的低经济发展水平，直接导致了基本养老保险的覆盖面狭窄；“高就业、低工资、高福利”的经济结构，又导致了基本养老保险的收支设计不平衡。这两个问题，基本成为了未来70多年改革所重点需要解决的两个问题。只是当时，这两个问题被年轻的人口结构，以及财政管一切的计划经济制度所掩盖。

第二阶段为1979-1991年，在人口老龄化和经济体制改革的推动下，中国基本养老保险收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，刚刚开始改革开放的中国，还不具备对其进行大刀阔斧改革的能力，只能通过一系列“打补丁”和“拆东墙补西墙”的方式维持基本养老保险制度的运行。在这一时期，基本养老保险从国家保险转向企业保险，又从企业保险转向社会保险，并最终确立了“筹资多渠道”“社会统筹”的制度模式。

第三阶段为1992-2002年，随着经济体制改革的深入，基本养老保险收支不平衡的矛盾延续，覆盖面狭窄的问题集中暴露。中国开始对基本养老保险制度进行大改。从收缴、管理、计发等制度设计，到城乡、政企的制度覆盖，基本重塑了基本养老保险的格局，最终确立了“统账结合”“制度统一”的制度愿景。

第四阶段为2003年至今，在吸取了过去20多年改革经验教训的基础上，确定了当前的基本养老保险制度体系，并首先着手扩大制度覆盖面。到2015年，终于建立起以机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成的第一支柱，最终将覆盖面狭窄问题，降格为制度不统一的问题。同时，收支不平衡的矛盾作为长期矛盾，只是得到了缓解。

当前，制度不统一问题包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制度不一。而收支不平衡矛盾，则体现为：个人账户空账运行等历史遗留问题；全国统筹实现困难；基金结余耗尽风险等。对此，学界和市场，大多提出了延迟退休、统一制度、做实空账、调整缴费和待遇水平等一系列方法。

回顾基本养老保险的改革和发展历程，我们认为，各类改革措施只有做到兼顾效率公平、统筹长短利益、充分考虑外部性三者，才能保证落地。在当前背景下，我们认为充实社保基金是最佳方案；延迟退休和调整缴费率及待遇水平等方法，需要考虑节奏问题；做实个人账户空账和全国统筹等改革，则仍需等待更好的推进时机。

风险提示：1）资料存在统计误差的风险；2）参考文献存在史实错误；3）政策文件筛选过程中存在遗漏；4）政策建议仅供参考，不构成投资建议。

当前，中国人口老龄化水平不断加深、总和生育率也在不断下滑，基本养老保险收支的潜在矛盾愈发令人担忧。同时，基本养老保险制度以现收现付制为主、尚未完全统一的制度设计，也引发了一些关于代际公平、待遇公平方面的讨论。市场和学界对此进行了一系列研究，但通常难以形成统一的政策意见。本报告尝试通过回顾基本养老保险的建立和改革历程，一方面帮助厘清诸多问题和争论的起源，另一方面尝试总结历史上的改革经验，为未来改革提供参考。

第一阶段：1949-1978年，计划经济下国家保险的建立

中国的基本养老保险脱胎于建国初期所成立的劳动保险。回顾该保险是如何形成、如何设计，可以帮助我们定位中国基本养老保险的起点，了解中国基本养老保险制度的一些问题是如何产生、发展，进而如何改革的。

1.1 城镇：双轨制的第一支柱养老保障体系雏形出现

1. 三大改造完成前：国家机关养老保障制度暂未建立，企业试点劳动保险

三大改造完成前，中国经济发展水平低，尚不具备建立全面的养老保障体系的条件。1949年9月，新中国成立前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》就已经提出要“逐步实行劳动保险制度”，养老保险即为其中的一部分。新中国成立后的数年中，受限于经济发展水平，劳动保险只在小范围条件较好的企业内进行了试点。

国家机关建立养老保障体系面临的问题：新中国百废待兴、国家机关工人和干部缺口大，且多数干部具有终身工作的意愿，建立退休制度的紧迫性不强；同时，经济发展水平较低、财政财力薄弱，干部生活来源仍然是直接发实物的“供给制”或“包干制”，建立退休、养老保障制度的基础条件也不具备。因此，建国之初，国家机关工作人员的养老保险制度建设，实际处于被暂时搁置的状态。

大量企业建立养老保障体系所面临的问题：建国初期物价水平不稳，多种经济成分并存、工资制度五花八门，“部分工资制”“工资米”“工资分”等多种支付方式广泛存在，且各地区工资标准差异巨大，缺乏建立统一养老保障制度的土壤。

当时，国家在小范围内试点的劳动保险，机制设计也相对原始，实际就是国家发给企业职工的退休金。1951年2月末，原政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》（简称《劳动保险条例》），开始小范围试点劳动保险。1953年，原政务院对《劳动保险条例》进行了修订，略微扩大了劳动保险的范围，并对待遇水平进行了小幅调整。

此时的劳动保险，覆盖面仍然偏低。1951年版本的《劳动保险条例》，仅在有职工100人以上的工厂、矿场，以及部分交运企业内进行了试点。1953年《劳动保险条例》修订后，进一步将工、矿、交通事业建设单位，以及国营建筑公司纳入试点范围，但覆盖面仍然偏低。根据我们的测算，此时的劳动保险覆盖人数最多不超过900万人。

同时，劳动保险的运行也十分原始，实际就是由国家发放给职工的退休金。根据《劳动保险条例》，企业每个月需要将全部职工工资的3%单独提取为劳动保险金。劳动保险金中的30%，交由全国总工会建立劳动保险总基金，用于集体劳动保险事业建设，包括养老院、孤儿保育院等。剩下的70%，由企业的工会管理，用于支付各类劳动保险的支出责任；支出后的盈余部分，交由省、市工会或产业工会全国委员会建立保险调剂金，用于收支不足时的统筹调剂等。

表面上，劳动保险的各项费用由企业承担，职工和国家并不具有缴费负担。但实际上，由于当时的国有企业只是行政机关的附属物，国有企业与国家之间的利润分配关系还属于“统收统支”的模式。所以，企业本质上只是代国家发放退休金，劳动保险实际是由国家承担。只是在运行过程中，由于调剂金的存在，劳动保险的发放具有一定的地方统筹性质。

2. 三大改造完成后：退休和养老保障制度推广，干部、职工“双轨制”的雏形初现

1956年，随着国民经济逐渐恢复、三大改造逐渐完成、货币工资制全面推行，中国形成了建立退休和养老保障制度的基本条件。此时，中国开始逐步建立国家机关工作人员，以及非劳动保险试点企业职工的退休制度及养老保障制度，城镇“双轨制”的养老保障制度逐渐形成。

国家机关方面，开始建立与劳动保险基本一致的养老保障体系。国民经济恢复、抗美援朝战争结束，国家机关工作人员出现精简的必要性，建立退休制度成为政府工作的重点；同时，货币工资制取代“包干制”，也为建立养老保障制度提供了基础。1955年末，国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，开始建立国家机关工作人员退休和养老保障制度。

由于国家机关工作人员的工龄计算、工资标准和退休流程等均与企业不同，因此国家机关工作人员的养老保障体系并未纳入劳动保险范畴，而是独立运行。此时国家机关工作人员的退休条件，以及养老待遇水平，与劳动保险所覆盖的企业职工差距不大。只是在退休金的发放和具体的待遇计算中存在一些差别。考虑到劳动保险本质仍是由国家财政发放退休金，此时的国家机关工作人员养老保障制度，与劳动保险并不存在本质的区别。

工业、工商业基本实现集体化、公有化，城镇居民主要通过“统包统配”的方式进入机关或企业工作。这一场所集中、流动性低的就业模式，叠加货币工资制的推行，为建立统一的退休和养老保障制度提供了基础。

1958年，国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，承接1953年版《劳动保险条例》和1955年版《国家机关工作人员退休处理暂行办法》的规则，将退休和养老保障制度拓展到“国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体”，从名义上建立起了覆盖企业及国家机关的、统一的退休和养老保障制度。与此前的规定相比，1958年的制度设计，主要是降低并统一了企业、机关职工退休的工龄和工作年限要求。然而，从细则上看，国家机关与企业的待遇在具体计算中的差异仍然存在，且领导干部在退休时仍然需要任免机关的批准，“双轨制”实际仍然存在。

3. 从三年困难时期到改革开放前：养老保障制度的停滞

进入60中期，退休工作陷入停滞，养老保障制度也受到了破坏。一方面，负责社会保障的内务部被裁撤，管理劳动保险的中华全国总工会也几乎暂停工作，退休和养老保障工作陷入停滞。另一方面，1969年2月财政部发布了《关于国营企业财务制度工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业支付的退休金改在企业营业外列支。劳动保险原有的社会调剂功能被破坏，养老保障实际降级成了企业保险。

直到1978年，中国养老保障体系才逐步恢复，但劳动保险基金和原本的调剂机制已经推出了历史舞台。1978年，国务院发布《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，对养老保障制度进行了恢复和调整。其中，最重要的调整有两项：一是新设了退休金的最低标准。二是明确企业工人、干部的退休费由企业行政支付；机关工人的退休费由县级民政部门令列预算支付；机关干部的退休费由原工作单位支付。

此时，劳动保险基金和调剂机制基本退出了历史舞台。在1978年恢复养老保障制度时，劳动保险基金和调剂金却未出现在政策文件中。参考1978年前后各部委所出台的一些部门规范性文件，以及一些参考文献后，我们推测原本《劳动保险条例》所规定的，由企业提取3%工资总额并成立劳动保险基金的做法，在1978年后便逐渐被各主管部门明确废止。原劳动保险基金余额被用于支付职工退休金，总基金则上缴国库。在余额提取完毕后，劳动保险基金退出了历史舞台。与此同时，与劳动保险基金所配套的调剂机制，也一同不复存在。至此，《劳动保险条例》主要被用于计算退休职工的待遇、工龄等。

1.2 农村：名义退休概念缺失，第一支柱养老保障仍为空白

建国之初，为便于进行经济计划，中国设计了城乡二元经济结构。城镇和农村居民相互独立，割裂的经济、生活环境，产生了截然不同的养老环境。

自建国至改革开放前，农村实际不存在退休概念，社会范围内的养老保障体系仍为空白。农村的生产单位为农业合作社或人民公社，农村居民自动进入生产队，收入分配采用工分制，理论上无论男女老少一律同工同酬，因此实际上不存在退休的概念。50年代，多数农村老人仍旧由子女供养，生产队仅为“鳏寡孤独”中的“独”，即无儿无女的老人，提供吃、穿、烧、葬（后来演化为五保）的保障。然而，这种保障实际是社会救济的一种，严格来说，农村的养老保障体系实际仍为空白。

此外，在第一阶段内，五保户的覆盖面也相当有限。如1957年，湖南省农业社中，五保户人数仅占全部社员人数的2.1%。到1978年，五保户人数占比进一步降低，当年全国五保户人口为315万人，仅占乡村人口的0.40%，全国人口的0.34%。

1.3 小结：本质上的国家保险，约覆盖中国总人口的10%

第一阶段的养老保障体系，是在计划经济背景下所建立的“城乡二元、政企双轨”养老保障体系。据《中国社会统计资料1990》，至1978年，我国的养老保障体系覆盖约9000万人，约占当时中国总人口的9.56%。

城乡二元：计划经济之下的农业生产，令农民与土地牢牢绑定，不存在退休概念，养老保障实际处于空白状态。与此同时，位于城镇的工业和服务业则为劳动和退休制度建立了配套的养老保障机制，形成了城乡二元制下的养老保障体系。

政企双轨：城镇居民的养老保障体系，在经历了一系列波折发展后，最终成为财政、企业各自负担干部职工退休金的模式。企业方面，由企业职工3%的工资总额，实现对退休职工50%-70%替代率的退休金；财政方面，则完全是由财政负担职工、干部50%-70%替代率的退休金。同时，由于领导干部终身制的实际存在，养老保障体系实际仅针对职工开展。

第二阶段：1979-1991年，从国家保险到社会保险

1978年养老保障制度恢复后，新的问题不断出现。一是城镇退休制度的恢复，令养老金支付压力飞速增长；二是国有企业改革，进一步激化了养老金收支矛盾；三是多种所有制经济快速发展，基本养老险覆盖范围出现缺口；四是农村在家庭承包联产责任制推广、知青返城等一系列因素的影响下，原本以家庭和生产队为单位的原始养老模式也难以为继。为了解决这一系列问题，中国开始着手准备养老保障体系改革，并在一定范围内进行了试点。

2.1 城镇：国家保险变为企业保险，“社会统筹”开始试点

1. 国企养老金收支矛盾问题激化，养老保障制度开始试点社会统筹

国营企业养老金收支压力逐渐增加。1978年改革开放后，退休和养老保险制度开始恢复，此前所积攒下的诸多问题开始集中暴露：

支出方面，支付压力飞速增长。改革开放后，中国退职、退休、离休人数（简称退休人数）开始飞速增长，1978-1983年的短短5年间，退休人数自314万增长到1292万，退休人数与在职职工人数的比例从3.3%迅速增长至11.2%，净增3倍有余。各项劳动保险费用也快速攀升，根据《中国民政统计资料汇编》，1978-1983年间，各经济类型职工劳保福利费用总额从78.1亿元快速攀升至212.5亿元，净增接近2倍。

这一变化是多方面因素导致的。第一，从国家机关到企业，60和70年代所积攒下的大量应退未退老职工开始集中退休；第二，知青返城之下，部分青年通过“顶替”政策进入国有企业，而远未达到退休年龄的父母则进入退休状态；第三，国有企业减员增效改革，相当多的下岗职工以各种名义提前退休；第四，领导干部队伍老化严重、青黄不接，废除终身制、选拔培养年轻干部成为头等大事，领导干部的离休、退休制度开始建立。

收入方面，养老金缴费压力仍然偏高。虽然改革开放后，城镇企业的经营情况有所好转，全民所有制工业企业亏损率从1976年的31.5%下降至80年代初的20%左右，但企业的经营压力仍然偏大，养老金缴费压力也实际偏高。

只是在改革开放初期，国营企业养老金收支压力被掩盖。在1983年进行国企改革之前，国营企业实际为国家行政机关的延伸，实行向国家缴纳大部分利润，再从国家无偿获得流动资金的“统收统支”模式。此时，养老金的收支压力，实际由国家财政承担，矛盾也因此被掩盖。

1983和1984年的两次“利改税”，成为了养老金收支矛盾的催化剂。1983年和1984年，为了解决国营企业存在的“大锅饭”问题，同时矫正计划经济之下的资源配置扭曲现象，中国通过两步走的方式进行了“利改税”。国营企业从“统收统支”模式，改为了向国家缴纳税款、税后利润再分配后由企业留存的“自主经营、自负盈亏”模式。在这种背景下，原本作为营业外列支的劳动保险费，由实际上的国家承担转变为了企业承担，养老金的收支矛盾也迅速爆发。

养老金的收支矛盾，主要体现在不同地区、行业、企业间的收支压力存在“畸轻畸重”的问题上。这一问题，实际是计划经济体制的一些遗留问题：第一，收入方面，两次“利改税”后，价格改革尚未完成，市场定价与计划定价并存，资源配置的扭曲问题仍未完全解决，国有企业间盈利能力和利润留存水平存在相当大的差异。第二，支出方面，计划经济之下的部分行业为吸纳城镇人口就业，招收了大量劳动力，导致到改革开放时养老金支出压力巨大，不同行业和企业之间对比明显。此外，由于不同地区经济结构和发展水平并不一致，地区之间的养老金收支压力也截然不同。

为了缓解养老金收支压力“畸轻畸重”的问题，中国开始尝试养老金的“社会统筹”。自1984年起，中国开始在广东、江苏、辽宁等省的少数县、市进行国营企业职工退休费用“社会统筹”试点。所谓“社会统筹”，就是将原本由企业独立承担养老金收支的做法，改为由政府向企业收取统筹金，进而由政府负责养老金的发放的做法。这一做法，实际将基本养老保险的支出压力，由企业自己承担，转变为统筹范围内的所有企业共同承担。“企业保险”逐渐具有了“社会保险”的影子。

2. 其他所有制经济快速发展，基本养老保险覆盖面开始扩大

改革开放后，多种所有制经济快速发展。1978年，城镇集体企业职工总数约2000万人出头，个体劳动者则不足20万，二者约占城镇职工的21.8%。到1984年，城镇集体企业职工总数已经超过3000万人，个体劳动者也已经超过300万，6年间增长了1500万人，占城镇职工的比例也快速提升到30.5%。

然而，在改革开放初期，中国实际没有明确针对非国有企业就业人员的基本养老保险制度。仅有的少量规定，也散见在其他政策文件之中。如，1978年针对全民所有制企业出台的《关于工人退休、退职的暂行办法》中，提到各地要结合自身实际情况，参照国营企业的办法，自行制定集体所有制企业的退休和养老保险规定。部分行业的主管部门也零散地出台了一些部门规章，对下属集体企业的职工养老制定了一些制度。而个体劳动者，由于人数太少，此前基本处于被忽略的状态。

1983和1984年，中国开始补充性地建立非国有企业就业人员基本养老保险制度。城镇集体所有制企业方面，明确提出建立社会统筹型基本养老保险。1983年，国务院发布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，提出城镇集体所有制企业要根据自身的经济条件，量力而行，提取一定数额的社会保险基金，逐步建立社会保险制度，解决职工的年老退休、丧失劳动能力的生活保障等问题。社会保险基金在征收所得税前提取，要专项储存，专款专用。集体所有制企业职工的社会保险项目和标准，由各省、市、自治区人民政府总结试点经验，拟定办法试行。区、县以上的集体所有制企业职工的劳动保险福利待遇，已参照国营企业的有关规定执行的，如经济条件允许，可以暂按原有规定办理。这一规定，实际是从政策文件方面，首次针对城镇集体所有制企业提出建立基本养老保险制度。同时，建立的制度也明确采用“社会统筹”的办法，与国企试点具有相类似的制度设计。

其他所有制企业方面，养老保险也开始尝试建立。同样在1983年，国务院还发布了《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》和《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定的补充规定》，在保险业重新恢复的背景下，明确合作经营组织和个体工商户可以自行向保险公司投保，以解决老年保险问题。

1984年，国务院发布了《国务院批转中国人民保险公司关于加快发展我国保险事业的报告的通知》，其中提到要“实施城镇集体企业职工的法定养老保险，使城镇集体企业职工的退休养老工作社会化。目前我们正同各有关部门进行调查研究，草拟办法，争取明年正式实行。对于城镇个体户和农村‘两户一体’的养老保险，我们也正在制定办法，准备逐步办理”。至此，城镇区域的基本养老保险基本从制度设计上覆盖了所有经济类型的企业。

此时的基本养老险，基本上是在1978年版养老保险的基础上“打补丁”。一方面，为了解决养老金支出压力“畸轻畸重”的问题，中国开始尝试在基本养老险的设计中引入“社会统筹”机制；另一方面，改革开放后多种所有制经济快速发展，中国开始扩大基本养老险的覆盖范围，将城镇集体所有制等非全民所有制职工纳入其中。但整体上，仍然维持国营企业和公私合营企业一套办法、城镇集体企业一套办法、其他经济类型一套办法的“碎片化”境况。

3. 国有企业劳动合同制工人实行新的社会养老险

1984到1985年的“社会统筹”试点，对适当均衡企业的退休养老负担、支持企业走向市场起到了一定作用。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着经济体制改革的重心自农村转为城镇。随后，为提升企业活力，工资、价格、劳动关系等一系列改革开始进行，养老保险制度也随之跟进。

劳动关系改革，产生了新的覆盖空缺。1986年7月，随着人口流动的增加以及提升国企经营活力的需求，国务院了发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（简称《规定》），标志着原本以“统招统配、固定用工”为基本模式的就业制度被打破，更具市场经济特色的劳动合同制和合同制工人走上历史舞台。劳动关系的改变，直接导致原本以固定用工为基础的养老保障模式出现了新的缺口。中国需要建立新的、覆盖劳动合同制职工群体的养老保险制度。

此时，“社会统筹”试点已有相当的经验；工资与价格改革，又令基本养老保险制度需要进行新的调整。因此，在《规定》中，中国开始结合合同制工人的就业特点与此前的试点经验，尝试建立一个更加完善的养老保障制度。与此前的制度相比，《规定》对合同制工人的养老保险制度进行了一些新的设计。

第一，收入端，由于人口结构的变化，养老金收支压力增大，中国需要增加养老金的收入来源。然而，在此前的试点中，由于缴费完全由企业承担，并由国家统筹支付，企业“搭便车”心态浓厚，劳动者也普遍缺乏参加基本养老保险的意识，在养老保险征缴过程中，出现了拒缴、少缴的情况。为此，在劳动合同制工人的基本养老保险缴费端，中国引入了企业缴费免税和个人缴费制度。

此时，企业缴费的规模为劳动合同制工人工资总额的15%左右，在缴纳所得税前列支，并由正式开户银行按月代为扣缴，逾期不缴需要加收滞纳金。劳动合同制工人缴纳的退休养老基金数额为不超过本人标准工资的3%。一方面，通过免税、滞纳金、代缴等手段，尽量避免出现拒缴、少缴的情况；另一方面，通过个人缴费，引导合同制工人建立养老缴费意识，保护自身权益。

第二，管理端，为解决企业养老金支出压力较大的问题，《规定》明确养老金在缴纳后，不再由企业工会进行管理，而是转入社会保险专户。这实际上是通过调整管理模式，落实社会统筹制度，并防止资金挪用。同时，随着价格管制的放松，物价水平走高，推动养老金保值增值也成为政策需要考虑的重点。因此，《规定》明确存放于专户中的养老金，需要按照城乡居民个人储蓄存款利率计息，所得利息转入退休养老基金项下。

第三，支出端，随着工资水平调整，原本单一以工作年限计算待遇水平的方式不再适用。因此，《规定》也在待遇水平上进行了调整，明确退休费标准，根据缴纳退休养老基金年限长短、金额多少和本人一定工作期间平均工资收入的不同比例确定。

4. 社会养老险扩大至全部国营企业职工

1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（简称“《决定》”），将《规定》所提出的制度设计推广到了所有国有企业职工，这也标志着以1951年《劳动保险条例》和1978年《关于工人退休、退职的暂行办法》为基础蓝本的基本养老保险制度正式终结。从实际意义上看，《决定》基本形成了中国基本养老保险制度的雏形。具体看，主要涉及以下几个方面：

第一，首次提出了“三支柱”的养老保障体系。《决定》明确，要逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。这实际上是第一次在政策文件中提及类似于现在的“三支柱”架构，也从实际意义上确立了“基本养老保险”的定位。

第二，明确基本养老险的多缴费来源。《决定》明确，养老保险要实行国家、企业、个人三方共同负担的模式，职工个人也要缴纳一定的费用，不仅筹资多元化，也为后续的“统账结合”提供了基础。

第三，明确社会统筹机制。《决定》明确，基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。具体的提取比例和积累率，由省、自治区、直辖市人民政府经实际测算后确定，并报国务院备案。

2.2 农村：基本养老保险试点，民政部与人保公司“争地盘”

改革开放前，中国并未对农村地区设计基本养老险性质的养老制度。因此，到改革开放时，农村地区的养老保障力度实际上非常有限，占中国80%人口的农民仍然需要依靠子女进行养老。

改革开放后，农村地区的养老问题更加严峻。一方面，此前赤脚医生已经带动了农村地区医疗条件的改善，中国农村的总和生育率经历了快速下降，更少的子女令传统家庭养老模式面临潜在风险。另一方面，改革开放后人民公社制度逐渐松动，农村剩余劳动力流向城镇，农村原本覆盖面已经十分有限的集体保障制度更加难以为继。此时，为顺利推行计划生育政策，中国农村地区存在建立基本养老保险的需要。

1984年，国务院发布《国务院批转中国人民保险公司关于加快发展我国保险事业的报告的通知》，其中就提到了对于城镇个体户和农村“两户一体”的养老保险要逐步办理，农村地区的养老保险开始筹备。只是到1985年时，人保公司还尚未在农村地区经办养老保险业务，仅有部分经济条件较好的农村社队，受国家职工退休后按月领取退休金制度的启发，自发实行老年农民退休制度。此时，农村的养老保险制度实际仍为空白。

直到1986年，人保公司开始在农村地区经办养老保险业务。当时，人保公司主要办理以计划生育夫妇、村干部、乡镇聘用制干部、乡镇企业职工、义务兵、农电工、民办教师、富裕农民等为对象的养老保险业务，至1991年末，人保公司共承保农村各类人员1800多万人的养老保险。

1987年，民政部发布《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，提出要在农村建立社会养老保险，并准备建立试点。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出“农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，由民政部负责，具体办法另行制定”。这不可避免地与人保公司的养老保险产品形成了冲突，并影响了试点的开展：一方面，人保公司所经办的养老保险也是非营利性保险，与民政部尝试建立的社会保险存在定位上的重合。另一方面，与民政部相比，人保公司本身业务经验较好、工作网络较为完善、经济实力也更为强大，经办养老保险业务也有一定的优势。

民政部与人保公司经过多轮博弈，最终明确：由民政部经办农村社会养老保险，其它部门不得在农村（含乡镇企业）开展新的养老保险（过去已开展的工作暂先不动）。至此，由国家主导的农村社会养老保险开始试点、建立。

2.3 小结：城镇从国家保险向社会保险改革，农村试点基本养老保险

城镇方面：改革开放前，“高就业、低工资、高福利”的计划经济体制之下，城镇地区居民的就业以国营企业与机关事业单位为主。养老保障体系作为就业的配套性制度，天然围绕国营企业与机关事业展开，对其他所有制经济的关注度不足。同时，出于集中力量办大事的考虑，居民工资水平低，缺乏缴费能力、各类社会保障完全由国家再分配支持，形成了实际缴费率低、替代率高的特点。

改革开放后，人口结构转变与经济体制改革，令养老金收支矛盾首先暴露。因此，基本养老保险制度进行了两项主要改革：第一，为解决养老金负担“畸轻畸重”的问题，中国开始推动养老金进行社会统筹。第二，随着多种所有制经济的发展，越来越多的职工面临缺乏养老保障的困境，中国开始通过“打补丁”的方式，不断扩大基本养老保险的覆盖面。

80年代中期，中国又在国营企业中开始进行养老保险的社会化转型。与1978年脱胎于劳动保险的养老保险制度相比，国有企业养老保险的缴费由国家承担，转变为企业承担，再转变为企业和职工共同承担；收缴管理由公司工会自行管理，转变为社会统筹；养老保险的定位，也由职工退休收入的支柱变为“基本养老险”。至此，中国第一支柱养老保险的雏形基本形成。

农村方面：人口结构的变化与经济体制改革导致的人口流动，直接导致农村地区需要从原始的家庭养老，改进为社会养老。同时，计划生育政策的出台，也进一步提升了在农村地区建立养老保障制度的必要。因此，中国也开始在农村地区建立基本养老保险制度，农村地区的养老保险空白被首次填补。只是，此时农村地区养老保险的试点范围仍然相对有限。

第三阶段：1992-2002年，基本养老保险运行模式确立

南方谈话后，中国坚定了走社会主义市场经济道路的方针。随着经济体制改革的推进，尤其是国企改革的进一步深化，“下岗潮”与“下海潮”并发，基本养老保险体系的诸多问题开始暴露。其中，最为重要的是收支矛盾进一步激化、制度空白问题进一步凸显。与之相应，中国进行了新一轮的养老保险体系改革，创立了“统账结合”的基本养老保险模式，并开始尝试扩大基本养老保险的覆盖面、统一制度设计。

3.1 城镇：从“统账结合”到制度统一

1. 90年代初的问题暴露：收支矛盾和覆盖面不足问题进一步凸显

到1991年为止的改革，虽然通过“社会统筹”及“个人缴费”的方法，在一定程度上缓解了基本养老保险体系面临的结构性崩溃问题。但中国基本养老保险的深层问题并未得到解决：第一，到1991年改革为止，中国的基本养老保险体系仍然为完全的“现收现付制”，即直接使用当期参保人员的缴费支付离退休人员的养老金。然而，随着离退休人数的快速增加，基本养老保险体系的收支矛盾仍处于不断加剧的状态。且从长期来看，由于总和生育率的下降，中国的人口抚养比必然出现快速的下滑，“现收现付制”的基本养老险基本确定难以维系。第二，实行社会统筹后，企业和个人“搭便车”的心态难以解决，逃缴、拒缴、少缴基本养老保险的问题层出不穷，令养老金收支问题雪上加霜。

与此同时，经济形势的改变，也令原本的基本养老保险制度的问题进一步暴露。国营及集体企业方面，“知青返城”期间，国有和集体企业承担了提供就业、吸纳劳动力的职责。随着国有企业改革的逐步深入，其过程中的破产、清算、股份制改造及分流合并等措施，导致了大量职工因此“停薪留职”或“提前退休”，即“下岗潮”的出现。1994年世界银行对中国142家国有企业进行了调查，其中约85%的国企认为企业内存在“富余人员”。在仍然勉力维持经营的企业中，很多企业和个人也已经丧失了缴纳养老保险的能力，断缴进一步导致断发，更加打击了缴纳意愿，基本养老保险收缴难度进一步加剧。

然而，私营及个体工商户方面，却与国有和集体企业截然不同。与“下岗潮”相伴的，是改革开放带来的“下海潮”，原本属于“非主流”的私营及个体工商户快速发展。不仅从数量上，还从质量上导致了基本养老金收支矛盾的加剧。“全民、集体单位不少年轻有技术的人员去干了私营或个体…几十万元乃至几百万元的大款总在他们中间产生”，这些充满经济活力、占城镇就业人员大头的人员却并未能被基本养老保险制度覆盖。

甚至，覆盖不足的养老保障体系，更进一步影响了下岗职工的再就业。这是由于，国有企业的下岗职工虽然“没有了工资，也不能享受许多福利，只能领取微薄的失业保险金，但是他们还是国有企业的正式雇员。国家和单位还必须承担他们再就业和养老金。如果他们此时选择到非国有部门去再就业，他们也许会获得比失业救济更高的工资，但是他们会担心再次失业后他们会丧失失业救济，即使他们不再次失业，他们也会担心他们退休之后有没有养老金”。

2. 应对方案1：“统账结合”与“制度统一”

第一项重大改革，是“统账结合”与“制度统一”。90年代初，正逢全球养老金私有化快速发展，以新加坡和智利为代表的“完全积累制”养老金风头正盛。朱镕基总理在考察新加坡公积金制度后，认为建立“完全积累制”的个人账户，可以作为缓解中国基本养老保险体系困境的方案。中国开始尝试建立个人账户，一方面为应对老龄化留有一定资金储备，另一方面通过个人账户制提高职工劳动和养老缴费积极性。在具体操作过程中，由于完全积累制不具有“互济”概念，不符合中国发展中国家的国情，中国决定尝试建立“统账结合”机制，并调整基本养老保险的收缴和计发方法。

1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合（即“统账结合”）的办法。由于在世界范围内缺乏参考经验，中国决定“摸着石头过河”。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了两套个人账户实施办法，供各地自行参考并试点。

经过试点，1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要统一制度、并明确了个人帐户的运作机制。与1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》相比，1997年所确立的制度有了一系列巨大变化。其中最为重要的包括：第一，从目标上明确制度统一之路，提出要建立“适用城镇各类企业职工和个体劳动者”的基本养老保险体系。这是对于此前“打补丁”政策落实较为缓慢所导致的收支矛盾、经济影响等因素的回应。第二，明确了统筹账户和个人账户的实施方案，个人缴费比例为8%，个人账户计入比例为11%，差额从单位缴费中转移。第三，更新了保值增值方式，基金结余额应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。这是对90年代资金挪用、投资亏损等乱象的回应。第四，明确要求逐步由县级+行业统筹转向省级统筹。除了这四点外，还包括了一些收支两条线管理、社会化发放等防止资金挪用、欠缴、提高运行效率的规定。

到1997年改革，中国基本养老保险的运行机制基本上确立了当前中国基本养老保险的主要运行制度。只是在90年代末养老金收支压力巨大的情况下，个人账户养老金被迫用于当期养老金的支付，形成了个人账户的空账运行状态。

3. 应对方案2：全国社保基金理事会的成立

第二项重大改革，是全国社保基金理事会的成立。90年代末的亚洲金融危机进一步加剧了基本养老保险收支的矛盾，大量离退休人员的养老金面临无法按时发放的风险。中国政府通过改变收缴统筹机制、实行养老金社会发放等方式尽可能保障基本养老保险的按时足额发放。与此同时，中国也决定补发历史拖欠养老金，中央财政和地方财政自1998年起为基本养老保险提供补助。到21世纪初，历史拖欠养老金基本补发完成。

虽然养老金的足额按时发放最终得到保证，历史拖欠养老金也得以补发，但其所反映出的问题引起了高度重视：基本养老保险制度虽然建立但缺乏资金积累，“社会统筹和职工个人账户集中的资金，不少地方也不能满足即期需要，中央财政每年要用巨额的预算资金来弥补缺…且可以预见，随着老龄化社会的来临，问题将会更加突出。为了满足社会保障资金日益增长的需要，在不宜提高缴费标准的情况下，国家有必要未雨绸缪，从多种渠道筹集和积累一笔基金，发挥补充和调剂作用”。

因此，在2000年8月，中共中央、国务院正式决定建立一个社会保障储备基金，以作为社会保障支出的补充、调剂。2000年底，中央财政拨款200亿元成立了全国社会保障基金，同时设立全国社会保障基金理事会负责投资运营。后来，全国社会保障基金又通过彩票公益金、国有股转（减）持等方式不断充实，目前已成为中国基本养老保险的重要储备。

4. 一些其他改革

第一，机关事业单位养老保险改革仍在酝酿。1992年，人事部发布《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，其中提到，机关事业单位的养老保险改革，“政策性强，涉及面广，情况复杂。改革要充分体现机关、事业单位的特点，兼顾财政和个人的承受能力，有利于人员在地区和部门之间的交流。特别要与干部人事制度改革和工资制度改革紧密结合起来，通盘考虑，积极稳妥地进行”。因此，实际上机关事业单位基本养老保险的调整，在此时还处于酝酿状态。

第二，“行业统筹下放”。1998年，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确将此前批准进行行业统筹的11个行业移交地方管理。这11个行业都是由央企经营的命脉行业，职工遍布全国各地。80年代进行社会统筹时，由于统筹级别较低，且各地标准不一致，参加社会统筹会导致行业内部公平性难以保证。因此，中国曾先后分三批批准了11个行业单独进行行业统筹。到1998年时，城镇地区基本养老保险的制度模式和政策架构大体统一，具备了将行业统筹并入地方统筹的能力。同时，这些行业逐渐完成了政企分开的改革，也具有并入地方统筹的必要性。因此，自1999年起，这些行业陆续并入地方统筹之中。

曾经单独统筹的11个行业包括：铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集体公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司。

3.2 农村：老农保的建立到休眠

1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点后。民政部于1992年制定了《农村社会养老保险基本方案》，并在山东等地组织了较大规模的试点。截止1995年，已有30个省、自治区、直辖市的1400多个县（市、区、旗）开展了农村社会养老保险工作。全国参加社会养老保险的农村人口已有近5000万人，积累保险基金32亿元，形成了一定的规模。这一版的农村社会养老保险，被称为“老农保”。

然而，90年代的农民收入水平仍然偏低，推行老农保的过程中各类问题频发。1995年国务院办公厅转发《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，其中提到，当时推行过程面临的问题包括“思想认识不统一，有些经济条件较好的地区推行的难度反而比经济条件较差的地区还要大；有些地方没有制定有关法规，管理还不够规范；少数地方出现了挪用保险基金的问题”。此外，保障水平低、资金管理层级低和“高息揽储”问题也部分存在。

不仅如此，强制办保问题屡禁不止。1993年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，并开展了农民负担检查。检查中发现，有的地方并不遵循农村社会养老保险的自愿原则，采用了强行推行的手段，甚至会在农民办理结婚登记时强行收取养老保险费。从1993年开始，党及国家机关几乎年年检查、年年发文强调减轻农民工负担，但强制办保、强行摊派等问题屡禁不止。

亚洲金融危机爆发后，老农保业务清理整顿，最终停滞。1998年，亚洲金融危机爆发，我国一些金融机构经营不规范、存在大量不良资产，在外部变数冲击下极易危及国家安全，中央决定集中整顿国内金融秩序。鉴于老农保涉及农民集资问题，其中存在一定的债务风险隐患。1999年国务院决定，对老农保业务也进行清理整顿，基本政策是：能退保的尽可能退保，暂时不能退保的也要停止接受新业务，有条件的可以逐步将其过渡为商业养老保险。此后，少数地区农民进行了退保处理，绝大多数的老农保工作处于停滞和等待状态。

3.3 小结：城镇基本养老保险制度机制基本确立，农村养老保险初次尝试受阻

城镇方面：在经济体制改革深化所带来的阵痛中，中国开始通过各种各样的方式确保基本养老保险的收缴、管理与发放。收缴与管理方面，中国确立了“统账结合”的模式，减轻企业养老金负担压力的同时，强化对个人的养老储蓄激励效果。财政部等部门运用了包括设立财政专户、收支两条线等手段，保障收缴工作的进行，并防止养老金的挪用。发放方面，中国为了减轻企业负担、防止养老金拖欠，开始尝试养老金的社会化发放。此外，各地开始清理养老金的欠缴工作，中央和地方财政首次大规模为基本养老保险金提供补助；制度的统一也快速提上日程。至此，当前中国基本养老保险制度的设计基本确立。

农村方面：随着农村社会养老保险试点范围的扩大，诸多乱象层出不穷。本质上，这是由于90年代农村地区经济条件仍然较差，农民缺乏缴纳基本养老保险的能力。同时，部分基层也存在强迫农民参保的乱象。最终，在金融危机到来后，中国为了防止农村养老保险出现较大问题，暂停了农村养老保险的首次尝试。

第四阶段：2003年至今，基本养老保险制度的统一

1997年后，中国基本养老保险的制度设计模式基本确立。进入21世纪，中国经济体制改革的阵痛逐渐消散并步入稳定的高速增长阶段。中国开始清理一些历史遗留问题，并在扩大基本养老保险的覆盖面、统一制度、缓解养老金收支矛盾等问题上进行了尝试。时至今日，中国的基本养老保险已经基本完成了全覆盖，制度也基本完成了政、企和城乡的分别统一。然而，在缓解养老金收支矛盾方面，中国的基本养老保险制度仍有相当的改进空间。

4.1政企、城乡制度整合与其他调整

1. 政企、城乡制度整合：从碎片化到三足鼎立

在基本养老保险的运行机制基本确立后，2003年十六届三中全会做出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。随后，在1997年提出的运行模式基础上，中国开始不断扩大基本养老保险的覆盖面。

2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将灵活就业人员纳入企业职工基本养老保险、进一步将个人账户规模由本人缴费工资的11%降低至8%、提出逐步做实个人账户，并明确通过加大财政投入完善基本养老保险基金的筹资机制。至此，所有城镇职工被纳入基本养老保险范畴。

2008年，国务院发布《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，比照企业职工基本养老保险的模式，终于开始对机关事业单位基本养老保险进行改革试点。要求由原本的财政统包，逐渐转变为三方共同缴费、“统账结合”、管理服务社会化的养老保险体系，与企业职工基本养老保险对接。

2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，在老农保停滞10年后，启动全新的新农保试点。新农保同样参照企业职工基本养老保险的办法，采用个人缴费、集体及国家补贴的多方缴费模式；同样设立统筹账户和个人账户。只是考虑到农民收入水平偏低，放弃了按照比例的缴费计算办法，并明确为自愿参保。

2010年，《社会保险法》发布，将“保基本”“多方缴费”“统账结合”“全国统筹”“全国社会保障基金”等一系列在改革过程中形成的经验，通过法律形式明确了下来。自此，基本养老保险最终成为有法可依的法定养老保险。

2011年，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，针对就业和收入不稳定、缺乏参加企业职工基本养老保险的城镇居民，建立起基本养老保险制度试点，简称城居保。城居保的设计同样参照了企业职工基本养老保险，并与新农保基本一致。

2014年，新农保和城居保运行效果良好，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的决定》，将新农保和城居保合二为一，并为城乡居民基本养老保险，并运行至今。

2015年，参考事业单位基本养老保险改革试点，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，正式开始机关事业单位与企业职工基本养老保险的“并轨”工作。制度的设计与企业职工基本养老保险十分相似，只是增加了职业年金制度。因此，机关事业单位养老保险，实际是由基本养老保险与职业年金组成。

至此，中国建立起基于就业环境和收入水平的三足鼎立型基本养老保险体系：适用于机关事业单位人员的机关事业单位工作人员基本养老保险；适用于企业职工和灵活就业人员的企业职工基本养老保险；适用于城镇就业不稳定和农村居民的城乡居民基本养老保险。三者的制度设计十分相似，只是根据就业环境和收入水平有所区别。

2. 补充调整：通过投资保值增值与中央调剂制度的建立

随着基本养老保险的制度逐渐统一、覆盖面不断扩大，中国公民的养老问题逐渐得到制度性保障。只是，随着人口老龄化的加剧，基本养老保险的收支矛盾仍在不断加剧。因此，在扩大基本养老保险的覆盖面时，中国也在不断通过其他方式缓解收支矛盾。总结来看，主要有三个主要手段：

第一，扩大基本养老保险基金的投资范围。2015年，国务院颁布《基本养老保险基金投资管理办法》，扩大了基本养老保险基金的投资范围。此前，基本养老保险基金只能用于购买国库券和银行存款，很难跑赢通胀，造成了事实上的养老金损失。调整后，基本养老保险基金的投资范围扩大至各类金融和实体资产。

第二，强化全国社会保障基金的作用，推动其规范管理。2000年末建立的全国社会保障基金，经历了15年的运行，规模不断扩大，且投资管理效果良好。根据社保基金理事会的统计，截至2015年末，基金规模已达1.5万亿元，且年均投资回报率高达8.82%，远超同期通胀水平。2016年，国务院颁布《全国社会保障基金条例》，通过行政法规的形式，明确了社保基金的定位和作用，对基金的筹集、使用、管理运营、监督等环节作出进一步规范。

第三，建立中央调剂制度。虽然企业职工基本养老保险的制度设计逐渐完善，但由于一系列原因，全国统筹的条件暂时还不具备。与此同时，随着人口流动，不同地区间的养老保险支出压力水平差异越来越大。2018年，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，通过各省养老保险基金上解部分资金至中央，而后由中央再分配给地方的模式，建立起了中央调剂制度，尽可能弥合各地养老保险支出压力的差异。此外，2022年，“差额拨付”式的全国统筹开始实施，但本质上仍是中央调剂制度的升级版，与传统意义上的全国统筹还不太一致，因此我们仍将其归于中央调剂制度制下。

4.2 基本养老保险的现状与问题

1. 基本养老保险的现状概览

中国基本养老保险基本完成全覆盖。截至2023年末，中国基本养老保险覆盖约10.66亿人，占同期中国总人口的75.89%。其中，城镇职工基本养老保险（企业职工基本养老保险+机关事业单位基本养老保险）覆盖5.21亿人，城乡居民基本养老保险覆盖5.45亿人，基本完成了基本养老保险的全覆盖。

中国基本养老保险基金累计结余也有所积累，大约可覆盖1年的支出。截至2022年末，中国基本养老保险基金累计结余为6.99万亿元，同期收支分别为6.89万亿元和6.31万亿元。基本养老保险基金累计结余大概能覆盖1年的支出水平。

2. 基本养老保险当前存在的问题

回顾自1951年劳动保险建立至今，我们可以看到，中国当前所采用的第一支柱养老保险制度，实际是为了应对养老保险发展过程中的一系列问题，通过不断“打补丁”的方式而逐渐摸索出来的。这些“补丁”在当时的社会环境中，为解决现实问题起到了积极作用，但随着时间的发展，又形成了今天养老保障制度的问题。总结来看，大概有以下几个方面：

第一，基本养老保险的收支矛盾仍然突出。在人口老龄化、总和生育率低下的背景下，以现收现付制为核心的基本养老保险必然面临相应的问题。对这一问题，全球都没有完美解决的经验可供借鉴，只能通过未来多管齐下的方式尽可能缓解。

第二，“基本保险”的特征还不够统一，公平问题仍然存在。对企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险而言，计划经济时期所实行的“高就业、低工资、高福利”模式，直接决定了它们的高替代率，这一模式，在建国初期发挥了集中力量办大事的作用，帮助完成了工业化进程。改革开放后中国经济稳步增长，但退休职工工资水平已经确定，下调基本养老险替代率会直接影响老年人生活。因此，直到现在，企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险仍然面临替代率偏高、其他支柱发展空间有限的问题。于此同时，城乡居民基本养老保险建立之初就明确了“保基本”的定位，并在制度设计中直接体现为低替代率。二者之间的差异，导致基本保险的特征还不够统一，公平问题仍然存在。

第三，全国统筹实施面临较多现实困难。改革开放后，中国面临的养老保险收支压力快速激化，几乎没有给社会统筹以充分的准备时间。为此，中国以相对粗放的方式尽可能快速地建立起了低层级的县、市统筹和行业统筹，以应对养老金支出压力地快速增长。然而，粗放且低层级的统筹，直接导致了各地统筹方法及层级不一致、收缴及资金水平不一致等一系列问题。这直接导致了中国当前进行全国统筹的难度十分巨大。与此同时，中央与地方的财、事权错配问题尚未解决，进行全国统筹也面临一些主观上的阻力。

第四，制度设计仍显复杂，影响制度统一落地。由于历史欠账较多，中国建立养老保险制度的过程中不得不设计了一系列“老、中、新人”“统账结合”等复杂的机制。这些机制或作为权宜之计，为迅速推广基本养老保险起到了一定的作用。然而，这些制度也直接导致了后续改革的难度较大，制度统一的落地需要等待。

第五，个人账户空账问题仍未解决。“统账结合”制度建立时恰逢基本养老金收支矛盾激化，个人账户养老金被暂时用于当期养老金的发放，导致其实际是空账运行。虽然2006年多地进行了做实个人账户的试点，但并未解决全部问题。个人账户的空账，虽然尚未影响当期收支，但却在舆论上对基本养老险的收缴形成了负面作用，影响了居民的缴费意愿。

第六，全国社会保障基金仍需充实。根据社保基金理事会，截至2022年末，社保基金资产总额2.88亿元，自成立以来的年均投资收益率7.66%。整体看，社保基金虽然投资收益表现良好，但总资产仍然偏低，作为养老储备基金的储备总量不足，需要进一步充实。

改革历程的经验：基于现实条件稳步推进改革

回顾中国基本养老保险的发展及改革历程，我们可以得出一些值得参考的经验。

第一，改革进程和措施需要兼顾效率与公平。90年代中后期，因福利制度导致的下岗再就业困难问题，是公平损害效率的代表；老农保强制摊派，是效率损害公平的代表。改革期间，效率与公平之间的平衡并不容易掌握。对应到当前养老保险存在的问题上，我们认为尤其不能对个人账户空账和全国统筹问题操之过急。个人账户空账是公平问题，但短期内大概率不会形成实质性影响，在地方政府财政压力较大的背景下，做实空账的节奏和方式都需要谋定后动。全国统筹更偏向效率问题，但在财、事权问题解决之前，强行推进相关改革难度较大，中央调剂制度和“差额拨付”式的全国统筹机制，可以作为权宜之计继续运行下去。

第二，改革进程和措施需要统筹短期与长期收益。90年代末，确保养老金按时足额发放和补发历史拖欠，虽然在短期内进一步增加了中央和地方财政压力，但从长期来看却提升了居民对于基本养老保险的信任程度和参保意愿，也为后续改革奠定了一定基础。对应到当前来看，在基本养老保险基金收支压力持续增大的背景下，需要慎重考虑延迟退休的节奏，尽可能避免对实际缴费率进行上调。虽然二者在短期内可以立竿见影地缓解养老金收支矛盾，但在当前就业压力较大、企业负担较重的背景下，如果延迟退休节奏过快，或实际上调缴费率，都有可能损害长期就业形式及经济增长潜力。

第三，改革进程和措施需要考虑政策的外部性。回顾改革历程，基本养老保险改革中任何成功的措施，最终都会对整个社会的发展起到帮助。就目前而言，中国首先应该考虑待遇调整及计发办法的改革措施，以及养老保险关系的跨区衔接或跟随转移问题。这不仅会提升社会保障工作的运行效率、缓解基本养老金收支压力，还能够对劳动力要素流动及长期经济增长起到积极作用。

此外，无论从我国的政策规定还是90年代的实际运行历史来看，国有资产和财政天然对基本养老保险起到兜底作用。因此，在具有余力时，通过财政资金、国有资产划转等方式充实社保基金，运用社保基金理事会良好的投资管理能力实现储备基金增值，进而应对未来的基本养老保险收支缺口，是十分高效的方法。

风险提示

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2.本报告所引参考文献，全部尽可能选取高引、高可信度的公开文献，并进行了交叉验证，以规避文献上可能存在的史实错误。但由于部分历史时期文献内容有限，无法保证所引材料即为史实。

3.本报告所涉及的政策文件，均经过筛选，并非全部基本养老保险改革相关文件。可能存在因筛选策略或方法不够完善，导致的重要政策遗漏问题。

4.本报告的政策建议，均为对报告中所提及的基本养老保险改革历程的经验总结和反思，仅供参考。并非投资建议或任何与投资相关的暗示。

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