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　　来源：21世纪经济报道

　　作者：彭敏静，李振，张立伟

　　编辑：杜弘禹

　　横琴粤澳深度合作区的顶层设计终于靴子落地。

　　9月5日，中共中央、国务院正式公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下称《总体方案》)，明确了横琴粤澳深度合作区的四大战略定位：促进澳门经济适度多元化发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地，并制定了2024年、2029年、2035年“三步走”目标。

　　时间回到2009年，党中央、国务院决定开发横琴，利用横琴与澳门一水一桥之隔的优势，打造促进澳门经济适度多元发展的重要平台。目前，横琴拥有澳资企业超过4300家，注册资本规模超过1300亿元，成为内地澳门企业集中度最高的区域。

　　如今，横琴迎来更大的探索使命。《总体方案》突破性地提出，横琴粤澳深度合作区要构建与澳门一体化高水平开放的新体系，重点是实施“分线管理”模式，以及要健全粤澳共商共建共管共享的新体制，包括建立合作区收益共享机制等。

　　《总体方案》还强调，要立足合作区分线管理的特殊监管体制和发展基础，率先在改革开放重要领域和关键环节大胆创新，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。

　　受访专家认为，“分线管理”模式实际上等于将澳门的制度优势、开放优势引入横琴，同时又缓解了澳门的土地、人才资源紧张状况。未来，横琴在国家级新区、自贸试验区、粤港澳大湾区、横琴粤澳深度合作区“四区叠加”利好政策下，将形成一个“价值洼地”，集聚各类高端创新要素，进一步带动粤港澳大湾区建设发展，为高质量发展、高水平开放进行重要探索。

　　“点题”四大类新产业

　　自开发之初，横琴就被赋予了促进澳门产业多元发展的使命，此番升级为横琴粤澳深度合作区，这一使命不仅不变，而且更为突出。

　　针对横琴“实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远”的客观现实，《总体方案》将“发展促进澳门经济适度多元的新产业”摆在了突出的位置，并明确要大力发展四大类“新产业”：科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业。

　　此前，国家“十四五”规划纲要也明确，重点突出粤澳合作共建横琴，支持澳门发展中医药研发制造、特色金融、高新技术和会展商贸等产业。

　　前后对比来看，横琴粤澳深度合作区未来要重点发展的产业，与国家“十四五”规划纲要中对促进澳门经济适度多元发展而提出的产业方向基本一致，但进一步细化明确。

　　《总体方案》具体提出，合作区要布局建设一批发展急需的科技基础设施，大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业。加快构建特色芯片设计、测试和检测的微电子产业链。建设人工智能协同创新生态。

　　澳门理工学院公共行政学教授娄胜华认为，实际上，横琴粤澳深度合作区未来重点发展的四大产业，也是目前澳门提出的未来产业多元化发展方向，不仅符合澳门发展实际，同时高度呼应澳门现有产业基础和创新优势，并与大湾区其他地区产业实现一定程度错位发展。

　　“澳门的四所国家重点实验室已经涵盖中医药、集成电路、物联网等产业。文旅会展商贸产业实际上由澳门博彩业延伸出来，与澳门建设世界旅游休闲中心一致。而特色金融产业，实际上是与大湾区其他地区包括深圳、香港的金融产业错位发展。”娄胜华进一步说。

　　以中医药产业为例，根据《总体方案》，着眼建设世界一流中医药生产基地和创新高地，横琴粤澳深度合作区将迎来一系列政策利好，例如对在澳门审批和注册、在合作区生产的中医药产品、食品及保健品，允许使用“澳门监造”“澳门监制”或“澳门设计”标志，以及将研究简化澳门外用中成药在粤港澳大湾区内地上市审批流程。

　　据娄胜华分析，琴澳协同具备一定基础和互补性。澳门缺乏土地资源，市场规模相对比较小，生产成本相对内地而言更高，而横琴粤澳深度合作区有足够的发展空间承接科技成果转化落地，可携手打造一系列“澳门监造”“澳门监制”或“澳门设计”标志的品牌。

　　“目前澳门的中药质量研究国家重点实验室主要从事研究、研发，而横琴背靠大湾区巨大消费市场，全链条式打造利于澳门中医药企业借助横琴更好地开拓国内市场。”娄胜华说。

　　横琴将建国际高品质进口消费品交易中心

　　《总体方案》提出支持粤澳两地研究举办国际高品质消费博览会暨世界湾区论坛，打造具有国际影响力的展会平台。支持粤澳合作建设高品质进口消费品交易中心，构建高品质消费品交易产业生态。

　　从上海进博会到海南消博会，横琴粤澳深度合作区也要举办国际高品质消费博览会，并建设高品质进口消费品交易中心，一系列举措背后自有深意。

　　近年，随着消费需求呈现个性化、多样化发展趋势，相关新产品、新服务消费快速增长，国家越来越重视消费尤其是高品质消费在促进经济高质量发展中起到的作用。“十四五”规划纲要也明确了将扩大内需作为构建“双循环”新发展格局的战略基点。

　　《总体方案》还提出，要建设中葡国际贸易中心和数字贸易国际枢纽港，推动传统贸易数字化转型。

　　这将充分发挥澳门中葡平台功能，利用横琴的空间和资源优势，打造一批有全球影响力、资源分配力和创新驱动力的数字贸易龙头企业，推动合作区传统贸易向数字贸易转型。

研究调整横琴不予免税货物清单

　　值得注意的是，《总体方案》在提出了一系列发展方向后，还进行了诸多配套制度安排。例如，允许在合作区内与澳门联合举办跨境会展过程中，为会展工作人员、专业参展人员和持有展会票务证明的境内外游客依规办理多次出入境有效签证（注），在珠海、澳门之间可通过横琴口岸多次自由往返。

　　除此之外，在完善企业所得税优惠政策方面，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。对企业符合条件的资本性支出，允许在支出发生当期一次性税前扣除或加速折旧和摊销。

　　尤其是，对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

　　而在促进境内外人才集聚方面，《总体方案》提出，对符合条件的国际高端人才给予进出合作区高度便利，为高端人才在合作区发展提供更加优质服务。

“价值洼地”兼具集聚与辐射效应

　　横琴粤澳深度合作区一个重大突破是实施“分线管理”模式，其中横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”，横琴与中华人民共和国关境内其他地区（简称“内地”）之间设为“二线”。同时，《总体方案》进一步明确，横琴粤澳深度合作区要构建与澳门一体化高水平开放的新体系，其中被摆在首位的是实施货物“一线”放开、“二线”管住的管理模式。

　　“一线”放开方面，《总体方案》提出，将研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入；“二线”管住方面，《总体方案》提出，对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税。

　　娄胜华分析，此举实际上拓展了澳门“自由港”的空间，让澳门“自由港”的优势得以延伸至横琴，利于横琴粤澳深度合作区与澳门乃至世界各地进行自由流通。

　　中山大学粤港澳发展研究院首席专家陈广汉认为，中央提出的“分线管理”模式，目的在于激活人流、财流、物流在横琴的自由流动，通过类似“自由港”的环境，不仅能为高附加值的产业发展提供一个低成本洼地，还能吸引足够多的人、财、物与信息在此高度聚合。

　　中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强认为，这种体系设计是在“一国”框架下进行不同关税区空间调整的重大尝试。借此，横琴将可以形成更趋国际化的营商环境、采用更具竞争力的税制、吸引更多国际化人才，更加高效便利地集聚各种创新要素。

　　例如，《总体方案》明确，合作区要建立高度便利的市场准入制度，包括实施市场准入承诺即入制，严格落实“非禁即入”，在“管得住”前提下，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度。此外，将制定出台合作区放宽市场准入特别措施，以及强化事中事后监管，建立与澳门衔接、国际接轨的监管标准和规范制度等。

　　极简审批、备案制度、负面清单等一系列创新制度，势必将极大地激发横琴粤澳深度合作区各类市场主体活力。除此之外，中央还赋予了横琴各类“最优”政策。

　　例如《总体方案》明确提出，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。

　　受访专家认为，如此一来港澳与内地合作之间一向存在的税差问题在横琴得以有效解决，通过加强税制与澳门接轨，利于吸引企业去合作区投资，吸引人才到合作区就业创业。

　　不仅如此，横琴粤澳深度合作区还将发挥辐射带动作用。陈广汉认为，横琴只是一个平台载体，其辐射作用远不止一岛。横琴一旦发展有了规模，特别是高端服务业、文化创意产业成长后，辐射作用将进一步扩大，不仅是经济体量上的撬动，更是发展方式上的升级，澳珠极点将依托横琴粤澳深度合作区引领带动珠江西岸、粤港澳大湾区进入发展快车道。

　　粤澳合作走向共商共建共管共享

　　横琴的建设，如何体现合作和增进合作?对此，《总体方案》亦有清晰安排，核心在于强调横琴粤澳深度合作区要健全粤澳共商共建共管共享新体制。

　　其中，合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任;粤澳双方根据需要组建开发投资公司;合作区上升为广东省管理；2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配;合作区未来新出让建设用地，应直接服务于支持澳门经济适度多元发展。

　　这意味着，横琴粤澳深度合作区的建设推进，特别是粤澳如何就横琴实现“共商共建共管共享”有了一系列明确体制机制保障。

　　具体来看，针对合作区开发管理机构，《总体方案》明确，在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。成员单位包括广东省和澳门特别行政区有关部门、珠海市政府等。

　　针对合作区开发执行机构，《总体方案》明确，合作区管理委员会下设执行委员会，履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。粤澳双方根据需要组建开发投资公司，配合执行委员会做好合作区开发建设有关工作。

　　《总体方案》还要求做好合作区属地管理工作，合作区上升为广东省管理。成立广东省委和省政府派出机构，集中精力抓好党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作，履行好属地管理职能，积极主动配合合作区管理和执行机构推进合作区开发建设。

　　另一重点是，建立合作区收益共享机制。《总体方案》明确，支持粤澳双方探索建立合作区收益共享机制，2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设。中央财政对合作区给予补助，补助与合作区吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值、支持本方案确定的重点产业等挂钩，补助数额不超过中央财政在合作区的分享税收。

　　娄胜华分析，这将充分调动澳门特别行政区的积极性。新体制下，澳门将深度参与到合作区管理当中，并能得到收益分享。过去，澳门和内地的合作基本上是产业合作，以园区合作、开发区合作为主，未来预计横琴粤澳深度合作区将成为澳门与内地合作的主要支点。

　　“这些机制既解决了主体平等性问题，又解决了澳门参与横琴建设的路径问题。澳门有效分享横琴建设发展红利，将利于调动其参与热情、坚定投资信心。”王福强分析。

　　同时，建设便利澳门居民生活就业的新家园亦成为横琴重点任务，具体包括要吸引澳门居民就业创业、加强与澳门社会民生合作、推进基础设施互联互通。

　　未来，兼具国家级新区、自贸试验区、粤港澳大湾区、横琴粤澳深度合作区“四区叠加”优势的横琴将进一步带动粤港澳大湾区高质量均衡发展。“未来，横琴粤澳深度合作区的政策、制度优势还可进行“复制推广”，为大湾区协同创新发展提供示范引领。”娄胜华说。

南财快评：横琴粤澳深度合作区

彰显中央支持澳门发展决心

　　在过去的10多年里，习近平总书记先后四次到横琴考察，位于粤港澳大湾区的横琴岛先后被设为国家级新区、自贸试验区，目前升级为横琴粤澳深度合作区，“四区叠加”显示出党中央对于横琴发展的重视。

　　2018年10月，习近平总书记第四次视察横琴时指出，“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。横琴有粤澳合作的先天优势，要加强政策扶持，丰富合作内涵，拓展合作空间，发展新兴产业，促进澳门经济发展更具活力”。

　　2019年12月20日，习近平主席出席庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼，并发表重要讲话时要求澳门在科学论证基础上，选准经济适度多元发展的主攻方向和相关重大项目，“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力”。

　　可以看出，在这一发展蓝图中，横琴开发从一开始就确定了为澳门多元化发展拓展空间，《总体方案》在规划上进一步明确了横琴粤澳深度合作区是促进澳门经济适度多元发展的新平台的战略定位。这表明，横琴粤澳深度合作区首要任务是配合解决澳门在发展过程中所面临的深层次矛盾和问题，为澳门发展提供服务和支撑，推动澳门更好融入国家发展大局。

　　为此，《总体方案》将“大力发展促进澳门经济适度多元的新产业”摆在了突出的位置，并明确要大力发展四大类“新产业”：科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业，布局建设一批发展急需的科技基础设施，大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业等，加快构建特色芯片设计、测试和检测的微电子产业链等。

　　目前，横琴已经有4个国家重点实验室落地，特色芯片设计、人工智能、中医药、太空等领域在横琴已经扎根。但总体上前期产业发展薄弱，进展也比较缓慢，很大程度上是因为横琴粤澳深度合作区在管理体制上还不够清晰和明确，此次出台的《总体方案》从顶层设计上解决了这个问题。

　　首先，《总体方案》突破性地提出了分线管理模式，即实施货物“一线”放开、“二线”管住，横琴与澳门成为一个关税区，让澳门“自由港”的优势得以延伸至横琴，有助于横琴形成更趋国际化的营商环境、采用更具竞争力的税制、吸引更多国际化人才，更加高效便利地集聚各种创新要素。同时，横琴形成与港澳趋同的生活环境能够吸引港澳居民、国际人士在此居住，成为便利澳门居民生活就业的新空间。新管理模式会创造一个确定的空间秩序和规则体系，有利于消除不确定性，从而吸引更多的企业和个人参与到横琴的建设事业中。

　　其次，《总体方案》提出了“共商共建共管共享”的体制机制创新，解决了“合作区为了谁?合作区由谁来建?”的问题。横琴涉及中央、粤、澳等多方，谁来主导建设并未明确。横琴的建设是为了促进澳门经济适度多元化，但过去澳门缺乏有效参与横琴建设的路径，角色被动。而现在，通过“共商共建共管共享”的机制创新，《总体方案》确定了横琴建设主体的问题，实现了双方主体对等，有利于调动澳门的参与热情，“共享”意味着澳门也能分享横琴建设发展红利，可以全面调动澳门参与投资、管理横琴的信心和热情。

　　通过机制创新，《总体方案》不仅为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力，作为横琴粤澳深度合作区的顶层设计，也成为中国构建更高水平开放型经济新体制的一次重大突破。《总体方案》将不同制度框架在同一区域内的合作方式、不同区域间的合作建设与利益分配模式，进行了有效的探索创新，也是粤港澳大湾区内规则衔接、标准对接、理念认同、环境趋同的一次突破性进展，将为中国加快制度型开放，逐步形成一系列引领性、包容性制度体系提供试验和借鉴。

　　多家上市公司或受益

　　《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的实施，将给澳门和珠海带来新的发展机遇，澳门和珠海的相关上市公司或将在粤澳共同开发横琴的合作中受益。