出品 |喻观财经 文 |俞燕
无论是去年10月召开的中央金融工作会议，还是今年1月16日举办的省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班，其中一个关键词是金融监管要“长牙带刺”。
从上一轮改革时提出金融监管要“长出牙齿”，到本轮改革要求真正“长牙带刺”，监管奏出了更强音。
在本轮改革中，在原银保监会的基础上成立的国家金融监督管理总局（下称“金融监管总局”），将对除证券业之外的金融业实行统一监督管理，将各类金融活动全部纳入监管，围绕金融机构全周期、金融风险全过程、金融业务全链条，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。
根据2023年11月10日出炉的金融监管总局“三定方案”，其职能范围、部门设置，与原银保监会相比有不小的变化。
其中一个变化是金融监管总局新设稽查局和稽查总队。
成立稽查局和稽查总队，被金融监管总局视为全面加强监管、落实金融监管“长牙带刺”的重要举措。
对于金融监管部门来说，稽查局这个部门既新又旧。
要说旧，其实早在银、保监会时期就存在过这个部门了。现任总局稽查局局长兼稽查总队队长李有祥，在原保监会时期就曾担任稽查局局长一职。
要说新，本次新设的稽查局和稽查总队，其定位和职责完全不同于以往。
在新的时代，各类金融活动全部纳入监管，金融监管总局既管合法更要管非法，金融稽查工作亦有了新的使命。
稽查局/稽查总队筹备组日前在金融监管总局官微发布的一篇专栏文章指出，做金融稽查工作，要牢牢把握防范化解实质性金融风险这条主线，落实“管合法更要管非法、管行业必须管风险”要求，把过去监管主要围绕金融领域的业务风险，扩展到对损害金融行业利益的行为形成有力震慑，切实维护金融行业的安全和利益。
根据规划，金融监管总局稽查局和稽查总队将锤炼成为防控金融风险的“特战先锋”，成为防控金融风险的突击队、别动队和快速反应部队。
严监管、防风险依然是金融监管的主基调，并全面强化监审联动、行刑衔接、纪法贯通。可以预见，今后金融机构和金融活动的违法违规成本将呈现量级飞升。
今后，监管不仅“长牙”更要“带刺”、既有棱又有角，板子不仅要打准，更要打痛。
01
稽查局今昔
中央金融工作会议提出，防控风险是金融工作的永恒主题。本轮改革的一个重要变化，就是完善了金融稽查体系，建立了“查、审分离”模式，构建了防控风险的“四梁八柱”。
根据金融监管总局的“三定”方案，原银保监会的法规部分拆为法规司和行政处罚局，风险处置局（打非局）则拆分为打击非法金融活动局与稽查局（下设稽查总队）。其中，行政处罚局和稽查局属于分拆出的新部门。
据了解，风险处置局（打非局）原本是在2022年8月由打非局和原重大风险事件与案件处置局合并而成，如今从中分拆出的稽查局，承接了原由风险处置局负责的涉刑案件管理工作，人员主体亦从该局划转过来。
本轮改革后，形成了银行检查局、保险与非银机构检查局、稽查局/稽查总队、打击非法金融活动局、行政处罚局各司其职的“查、审分离”模式，形成了调查与处罚权力相互制约的机制。
从一行两会（原银、保监会）的历史上来看，都成立了或成立过稽查部门。
1985年，央行设立稽核局，负责现场检查金融机构，但只限于合规性检查。1994年2月改为稽核监督司。1998年6月，改为内审司。2019年1月，内审司加挂了党委巡视工作领导小组办公室。
2003年4月，原银监会成立时，设有监察局（纪委）。
同年原保监会“三定”时，亦设了同样的部门，主要用于监督检查本系统贯彻执行国家法律、法规、政策情况，查处违法违纪行为，以及受理对监察对象的检举、控告和申诉。
2005年，一系列银行大案要案曝光，比如中行黑龙江河松街支行行长高山10亿元卷款案和北京分行6.4亿烂尾楼骗贷大案，建行吉林分行3.2亿元金融诈骗案，农行包头分行1.1亿元违法经营案件，引起中央高层的高度关注，随后原银监会在全国范围内开展了银行业案件专项治理工作。
彼时在机构监管为主的模式之下，不同的银行机构归属原银监会不同部门监管，对案件稽查合力不足，为此，原银监会2008年7月获批设立银行业案件稽查局。
同月召开的全国保险监管工作会议提出，为了完善监管体制，形成监管合力，原保监会将设立稽查局，并设立稽查委员会、行政处罚委员会等非常设机构。
四个月后（2008年11月），原保监会在派出机构部的基础上成立了稽查局，负责拟定各类保险机构违法违规案件调查的规则，组织、协调保险业综合性检查和保险业重大案件调查，打击处理保险业非法集资，反洗钱等工作。此外，该局还承担了稽查委员会日常工作。
至此，银、保两大金融监管部门，皆成立了稽查部门。虽然名称大致相同，但其稽查局有不同的特性。
根据2007年实施的《银行业监管管理法》，原银监会案件稽查局拥有准司法权，其稽查检查权不仅覆盖到银行业金融机构，还可以延伸至有关企业和个人，有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户。
而原保监会稽查局手里则缺少这样的“尚方宝剑”，其常规工作是“三反”（反欺诈、反洗钱、处置非法集资），业务检查和重大案件稽查和专项治理等。
2015年的“三定”中，原银监会银行业案件稽查局作为独立部门“消失”了，与统计部、融资性担保业务工作部合并成立审慎规制局，统一负责银行业审慎经营各项规则制定和非现场监管工作，此外新设现场检查局，进一步提升了监管执法水平。
2018年银保监会成立后，形成了四局架构：
成立重大风险事件与案件处置局（银行业安全保卫局），负责拟定银行业和保险业机构违法违规案件调查规则，组织协调银行业保险业重大、跨区域风险事件和违法违规案件的调查处理等工作。
将原属银监会的处置非法集资部际联席会议办公室更名为打击非法金融活动局。
原银监会现场检查局拆分为银行机构检查局和非银行机构检查局，原保监会稽查局职能则并入非银行机构检查局。
2022年8月，原银保监会进行了一次部门架构微调，重大风险事件与案件处置局（银行业安全保卫局）与打击非法金融活动局合并为风险处置局，同时新设内审部与巡视办一套人马，两套班子。
中央金融工作会议提出，把防控风险是金融工作的永恒主题。让金融监管“长牙带刺”，成为本轮金融监管机构改革的重要使命。
金融监管总局设置稽查局，成立稽查总队，成为重塑金融监管的重要一环。
02
新定位新职责
虽然名称相同，但金融监管总局的稽查局，已非原银、保监会的稽查局。
稽查局/稽查总队筹备组的专栏文章指出，要深刻认识金融稽查的基本特征，准确把握金融稽查工作的特殊性。这种特殊性体现在五个方面：
一是目的的特定性。
区别于现场检查的常规性、计划性和普遍性，稽查工作具有专项性、突发性、针对性特征，通过查处特定领域特定事件，有力控制和阻断重大风险，实现金融风险的实质性压降。
二是内容的外延性。
稽查作为兜底机制的基础环节和重要抓手，稽查内容从持牌金融机构，延伸到非法金融活动全链条。既要深挖金融领域问题，又要追根溯源，推动相关领域的金融风险得到综合整治。
三是方式的灵活性。
稽查任务具有很强的时效性，工作有很强的机动性，需要采取灵活有效的方式，精准锁定问题，消除隐患、弥补漏洞。
四是手段的复合性。
稽查工作触碰的是核心利益，稽查对象往往具有很强的对抗性。稽查范围具有跨机构、跨领域、跨业态特征，尤其是延伸到对金融机构股东等利益相关方调查时，需要通过与公安司法、纪检监察机关建立联合执法机制，形成防范打击合力。
五是效果的导向性。
稽查部门查办的都是重要案件和重大风险，社会影响广泛，容易形成监管导向性作用。
在各类金融活动全部被纳入监管，“管合法更要管非法、管行业必须管风险”，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管等五大监管的“新监管”逻辑之下，稽查局亦新的职责和定位，不仅仅只是对案件进行事后被动的风险处置，而是将防控风险的关口前移，实施风险监管的“事中事前的风险防范”。
与以往相比，稽查局拓宽了其职责范围。稽查局/稽查总队筹备组的专栏文章指出，根据“管合法更要管非法、管行业必须管风险”的要求，要把过去监管主要围绕金融领域的业务风险，扩展到对损害金融行业利益的行为形成有力震慑。
从工作方法论上来说，稽查局将聚焦重点，把过去紧盯各类机构的金融业务，变为紧盯三大“关键”，即：可能影响金融安全的“关键事”，造成重大金融风险的“关键人”，破坏市场秩序的“关键行为”，对其集中力量严肃查处，及时消弭重大风险隐患。
稽查局/稽查总队筹备组的专栏文章指出，稽查局要把过去重点解决显性问题风险，扩展到着力体现防控金融风险的“四早”，及时反映影响经济金融安全的苗头性、倾向性、潜在性问题，提前阻断风险，防患于未然。
概括来说，金融监管总局稽查局和稽查总队，将锤炼成为防控金融风险的“特战先锋”、突击队、别动队和快速反应部队。
03
“长牙带刺”
以前业界曾吐槽，让监管“长牙齿”，但长出的“牙齿”没有力量咬不动。
监管“长牙带刺”，需要重构稽查机制。
稽查局/稽查总队筹备组的专栏文章指出，真正发挥“长牙带刺”作用，稽查部门要加强顶层设计，着力构建“三个机制”：
一是重塑稽查形式的“联合机制”。推动与公安司法机关形成常态化、机制化联合办案模式，既发挥监管部门专业优势，又发挥公安部门手段优势，迅速锁定线索、突破堵点、提高效率。发现涉嫌犯罪的，坚决移送公安司法机关，大幅提升金融监管执法的威慑力。
二是执行稽查任务的“独立机制”。稽查部门以风险为导向，没有特定的监管领域、监管对象和业务范畴，具有较强的独立属性。要着力巩固和增强稽查的独立性，建立提级管理和指定办理机制，对敏感复杂案件、重大风险事件由稽查总队直接查处，或指定异地派出机构办理，消除可能的外部影响。
三是加大稽查力度的“立体机制”。统筹系统稽查资源，形成稽查工作上下一盘棋格局。建立稽查与检查、机构监管、功能监管部门的协调联动机制，提升执法合力。
稽查“长牙带刺”，需要有穿透意识，从业务本质入手，有效运用智能化分析工具，尤其是EAST系统在稽查中的应用，将资金来源、中间环节与资金最终投向彻底打穿，一咬到底，“见人、见钱、见事、见底、见责”。
稽查队伍成为防控金融风险的“特战先锋”，须建立专业化的稽查执法队伍，尤其是具有经济金融等方面专业知识和执法经验的人员。
目前外界尚不知金融监管总局稽查总队的定编情况。从率先组建稽查总队的证监会的情况来看，其在2007年11月的“三定”方案中，核定稽查总队编制170人，同时增加证监会派出机构稽查力量110名。改革完成后，证监会全系统的稽查人员约600人，比原来的一倍。
2023年11月证监会的“三定”方案，则将稽查总队由事业编改为公务员编制、正司级，行政编制仍为170人。
有业内人士预测，金融监管总局的稽查总队配置将参照证监会稽查总队，编制则可能比它更多。
04
查审分离与联动合力
本轮金融监管机构改革中，金融监管总局重要的一个改革是形成了“查、审分离”模式。
在这一模式下，监管逻辑更加清晰，银行检查局、保险与非银机构检查局、稽查局/稽查总队、打击非法金融活动局、行政处罚局各司其职，构建了调查与处罚权力相互制约的机制，又同时形成了一股监管合力。
“查、审分离”模式，最早始于证监会。早在2002年4月，证监会发布《关于进一步完善中国证监会行政处罚体制的通知》，率先实施调查权与处罚权相互配合、相互制约的机制即“查、审分离”制度，由稽查局负责查案，行政处罚委员会专司案件审理，具体事宜则由法律部承办，从而实现了案件审理的专门化、专职化和专业化。
彼时，证监会的这一模式，在我国行政管理体系中尚属首例，是我国行政处罚执法体制的重大创新，亦是我国金融监管具体模式的一次重大变革。
2007年11月，证监会又对证券执法体制进行了重大改革，将稽查一局、二局合并为稽查局（首席稽查办公室），设立稽查总队，主要负责承办证券期货市场重大、紧急、跨区域案件，以及上级批办的其他案件。
在该模式之下，证监会首席稽查负责统一协调、指挥全系统的稽查工作；稽查局负责组织、协调、指导、督促案件调查，负责立案、复核及行政处罚的执行，负责跨境执法合作及行业反洗钱工作；稽查总队主要负责调查内幕交易、市场操纵、虚假陈述等重大案件，以及涉及面广、影响大的要案、急案、敏感类案件；派出机构的稽查部门，则主要负责辖区内案件的调查，以及非正式调查和各类协查工作；行政处罚委员会负责所有案件的审理。
2007年的改革，让证监会首次从制度上确定了“查、审分离”模式。这种调查与处罚权力的相互制约机制，使其查办大要案和跨区域复杂案件的能力得到极大提升。
从金融监管总局的设置来看，除了“五局”，亦将成立行政处罚委员会。其实在原银、保监会以及银保监会时期，皆成立了行政处罚委员会。
金融监管总局行政处罚局的专栏文章透露，金融监管总局将成立行政处罚委员会，完善《行政处罚委员会工作规则》。并研究建立行政处罚系统平台，增强处罚工作的即时性、规范性、系统性管理。
在建立分工明确的“查审分离”模式的同时，金融监管总局还在探索“查审联动”机制，强化稽查、检查、审查、处罚等职能部门的协调机制，以期形成执法合力。
金融风险无处不在，而其是金融监管总局既要管合法又要管非法。严监管强监管，不仅需要金融监管总局内部各职能部门与派出机构之间的协作，还需要与公检法机关等部门联动与合作，从而将监管部门的专业优势与司法部门的手段优势进行结合，以实现同题共答、同向发力。
在1月16日的省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上，总书记指出，金融监管是系统工程，金融管理部门和宏观调控部门、行业主管部门、司法机关、纪检监察机关等都有相应职责，要加强监管协同，健全权责一致的风险处置责任机制。
如总书记所言，金融监管要“长牙带刺”、有棱有角，关键在于金融监管部门和行业主管部门要明确责任，加强协作配合。在市场准入、审慎监管、行为监管等各个环节，都要严格执法，实现金融监管横向到边、纵向到底。
早在2002年1月，公安部便成立了证券犯罪侦查机构，并在次月派驻证监会办公，这一执法协作机制，成为我国证券期货领域行政执法和刑事司法有机结合、共同协作的具有独特性的体制安排。
下一步，金融监管总局亦将迎来派驻的检察人员。2023年8月，最高检发布的《2023—2027年检察改革工作规划》提到，将完善与金融监管部门、侦查机关、审判机关会商机制，探索和完善在金融监管总局派驻检察工作机制等举措。
此外， 2023年12月最高检发布的《关于充分发挥检察职能作用依法服务保障金融高质量发展的意见》提出，将完善与金融监管部门的行刑双向衔接机制。
2023年12月3日，金融监管总局党委书记、局长李云泽接受新华社记者采访时表示，要同有关部门严肃处理违法违规第三方中介机构，强化监审联动、行刑衔接、纪法贯通，切实提高违法违规成本。
金融监管“长牙带刺”，亦需制度保障。金融监管总局成立以来，出台了《银行保险机构涉刑案件风险防控管理办法》、《行政处罚裁量权实施办法（征求意见稿）》等相关制度。
据了解，下一步金融监管总局还将研究修订《金融监管总局行政处罚办法》，研究建立健全行政处罚后评估制度，加强对行政执法工作的指导和监督。
责任编辑：常福强
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