美国财政预算进展跟踪：拜登推动基建法案落地 或是大概率事件

　　来源：中金宏观

　　从当前最新形势看，拜登通过争取两党共识推动基建法案落地，并以预算和解流程推动人力基础设施和税改法案通过，或是大概率事件。

　　拜登自就任总统以来，一直致力于推动改变美国基建不足的现状。今年3月底，拜登公布包含基建在内的美国就业计划（American Jobs Plan）， 总额达2.3万亿美元，由于两党分歧较大，此后国会尤其是参议院两党有在商议制定多个不同的基建刺激方案。

　　6月24日，拜登对参议院两党基建框架（Bipartisan infrastructure framework）表示支持并呼吁国会两院通过。此基建方案计划在未来5年投资9730亿美元，未来8年投资1.2万亿美元，其中5790亿美元为新支出（new spending）。虽然两党基建方案规模远低于拜登提案，但拜登表示在推进两党基建方案的同时，力推两党的分歧点——人力基础设施方案以预算和解流程通过，并要通过建立更为公平的税收体系以提供融资。众议院议长佩洛西则表示，众议院仅在参议院推动更大规模预算和解方案的前提下通过两党基建方案。因此美国的疫后刺激法案规模，要视这一揽子方案后续进展。

　　当前两党在基建资金来源方面仍存在较大争议。美国白宫官网针对两党基建框架提出13种融资方式，如提高税收征管效率、尚未使用的疫情救助金、战略性的石油储备销售、PPP等。对比不同融资渠道，虽然提高税收征管效率能够提供一定融资，但在6月初的拜登预算方案中被列为支持美国家庭计划的项目，用途调整后，人力基础设施的资金来源面临挑战；而历史上美国PPP发挥的作用并不大，据CBO预计，1990年以来PPP在交通和供水基建中占比仅有1-3%，金融危机以来高速公路中的PPP项目对政府付费的依赖度远高于金融危机前；直接支付市政债券渠道上，该债券在2009年的American Recovery and Reinvestment Act中被提出，2009年-2010年BAB发行规模为1810亿美元，发行规模远超联邦政府预计，对基建投资发挥了一定作用。

　　更为重要地，当前融资方案并未涉及共和党抵制的对企业加税，但也不包含提高燃油税率和增设非燃油车的使用费。虽然美国燃油税率在全球偏低，共和党更倾向于提高燃油税率，但因会提高年收入40万美元以下的家庭纳税负担而遭拜登反对。同时，今年FAST法案到期后，从General fund中拨付资金给高速公路信托基金的机制面临重新授权的问题。如果燃油税率不提高、FAST法案到期不重新授权，会影响交运领域的投资。

　　向前展望，拜登通过争取两党共识推动基建法案落地，并以预算和解流程推动人力基础设施和税改法案通过，或是大概率事件。但预算和解仅仅是以简单多数通过法案的前提之一，另一重要因素则是在参议院两党席位势均力敌背景下，需要达成参议院民主党意见的绝对统一。因此，民主党单独推动的法案或需较此前版本实现某种程度上的妥协。

　　在预算和解流程推进的时间线上，众议院预算委员会主席John Yarmuth提供的时间表为众议院会在7月进行全体表决，在8月夏季休会后继续推进参议院的投票。此前采用预算和解的American Rescue Plan Act of 2021时间线，流程大约40天。考虑到今年8月国会进行夏季休会，同时两党基建方案的投票在同时推进，以及温和派民主党对预算和解投票的不确定性，本次预算和解流程所需时间存在较大不确定性。

　　正 文

　　拜登自就任总统以来，一直致力于推动改变美国基建不足的现状。今年3月底，拜登公布包含基建在内的美国就业（American Jobs Plan）， 总额达2.3万亿美元，由于两党分歧较大，此后国会尤其是参议院两党有在商议制定多个涵盖不同范围与规模的基建刺激方案。6月24日，拜登对参议院两党基建刺激框架（Bipartisan infrastructure framework）表示支持。当前各方的基建刺激方案计划进展如何？美国基建会以怎样的方式推进？

　　基建方案谈判进展

　　图表1为近期在推动中的三种基建方案概览。

　　5月21日，拜登将3月提出的2.3万亿美元基建计划缩减至1.7万亿美元（并表示愿意将支出规模进一步降至约1万亿美元），其中传统基建规模近8270亿美元，并涉及人力基础设施（human infrastructure）如制造业投资、教育、环境变化、弱势群体保护等方面。但从共和党议员的提案涉及内容看，两党在传统基建领域更容易达成一致。

　　6月24日，拜登对最新的两党基建方案表示支持并呼吁国会两院通过。此方案最先由5位共和党参议员和5位民主党参议员于6月10日拟议，6月21日获得了21位参议员（10位民主党和11位共和党成员）的支持，并开始与拜登谈判方案细则和融资方式。根据白宫简报公开的信息，此两党基建方案计划将在未来5年投资9730亿美元，未来8年投资1.2万亿美元，其中5790亿美元为现有项目基础上的新支出（new spending）。两党基建方案的投资范围主要停留在传统基建，并未涉及拜登广义基建计划中的人力基础设施。由于共和党不支持人力基础设施方面的投资，在与两党基建计划谈判的同时，拜登也在民主党内部拟通过预算和解（reconciliation）流程以推进人力基础设施相关法案（内容涉及美国就业计划中未被两党基建提案提及的内容，以及美国家庭计划）。

　　此外，为了延续将于今年9月30日到期的FAST法案（Fixing America‘sSurface Transportation Act）中的相关投资，众议院交通基建委员会（House Transportation and Infrastructure Committee）提出了新支出规模达5470亿美元的基建计划，此计划将投资重心放在高速公路和公共运输领域，并将建筑材料纳入Buy America（购买美国货）的范围。此提案于6月4日由委员会以38-26投票通过，将于6月28日在众议院投票。如果两党基建方案在未来推进不顺利，不排除推行该方案的可能。

　　整体上，虽然两党基建方案规模远低于拜登的基建提案，但拜登总统表示会在推进两党基建方案的同时，会力推两党的分歧点——人力基础设施方案以预算和解流程通过，并要通过建立更为公平的税收体系以提供融资。众议院议长佩洛西则表示，众议院仅在参议院推动更大规模预算和解方案的前提下通过两党基建方案。因此美国的疫后刺激法案规模，要视这一揽子方案后续的进展。

　　如何解决资金问题？

　　就拜登支持的两党基建框架下对应的支出，美国白宫官网提出13种融资方式，如提高税收征管效率、尚未使用的疫情救助金、战略性的石油储备销售、PPP等[1]。据媒体报道[2]，两党基建方案新开支中，约1000亿美元来自PPP和直接支付市政债券（direct-paymunicipal bonds），1000亿美元来自提高税收征管效率，1250亿美元来自此前未使用的救助金，并通过200亿美元建立基建融资实体以撬动1800亿美元的基建支出。

　　当前关于两党基建方案的资金来源仍存在较大争议，以上方案是否具有可行性？我们对主要来源进行分析：

　　►提高税收征管效率渠道上，在拜登向国会提交的2022 财年预算报告中，对IRS的投入计划和预计额外税收收入体现在American Families Plan中，2022-2029财年预计投入427亿美元并产生额外收入1627亿美元，相当于约1200亿美元的净税收收入。虽然净收益比较客观，但将其用于基建方案也意味着拜登的American Families Plan的资金来源需进行调整，面临较大的不确定性。

　　►直接支付市政债券渠道上，该债券在2009年的American Recovery and Reinvestment Act中被提出（Build America Bond，BAB），财政部为BAB的利息提供35%的补贴，当年并不设发行上限。2009年2月-2010年12月，BAB发行规模为1810亿美元，期限20年以上的BAB约占总规模的70%，远超联邦政府预计。

　　►PPP渠道上，历史上美国PPP发挥的作用并不大，据CBO预计，1990年以来PPP在交通和供水基建中占比仅有1-3%，而那种虽然有私人资本参与但未将政府部门的风险转嫁给私人部门，并非真正的PPP。金融危机以来，高速公路中的PPP项目对政府付费的依赖度远高于金融危机前；而在政府层面，在需要私人部门融资建设的项目中，联邦补贴的占比不断上升[3]。此外，州与州之间关于公私合营、免税和交通通行费的法规差别很大，这使得私人资金很难进入该行业，美国仅有近半数的州对公私合营企业有法律规定。因此，本次基建如果要依靠PPP发挥较大作用，需要一定程度上放开某些领域社会资本的进入管制，提供优质基建资产私有化机会。

　　更为重要地，当前融资方案并未涉及共和党抵制的对企业加税，但也不包含此前考虑的提高燃油税率和增设非燃油车的使用费。虽然共和党更倾向于提高燃油税率，图表3也显示美国燃油税率在全球偏低，但因会提高年收入40万美元以下的家庭纳税负担而遭拜登反对。同时，今年FAST法案到期后，从General fund中拨付资金给高速公路信托基金的机制也面临重新授权的问题。如果燃油税率不提高、FAST法案到期不重新授权，会影响交运领域的投资。

　　未来展望

　　我们在此前发布的《详解美国财政机制的条条框框》、《拜登基建：要闯几道关？》报告中，系统梳理了美国财政机制和基建投资不足的原因，并指出当前拜登财政预算法案面临的挑战，主要来自参议院民主党内部能否完全达成统一，以及预算和解的运作是否顺利。

　　从当前最新形势看，拜登通过争取两党共识推动基建法案落地，并以预算和解流程推动人力基础设施和税改法案通过，或是大概率事件。但预算和解仅仅是以简单多数通过法案的前提之一，另一重要因素则是在参议院两党议员席位势均力敌背景下，需要达成参议院民主党意见的绝对统一。因此，民主党单独推动的法案或需较此前版本实现某种程度上的妥协。

　　在后续推进的时间线上，众议院预算委员会主席John Yarmuth提供的时间表为众议院会在7月进行全体表决，在8月夏季休会后继续推进参议院的投票。与此同时，参议院多数党领袖Chuck Schumer于6月16日召集预算委员会所有民主党成员开始预算决议（budget resolution），该决议将被用于正式启动预算和解流程。参考采用了预算和解的American Rescue Plan Act of 2021时间线，完成流程大约40天[4]。考虑到今年8月国会进行夏季休会，同时两党基建方案的投票在同时推进，以及温和派民主党对预算和解投票的不确定性，本次预算和解流程所需时间存在较大不确定性。

　　本文选编自微信公号“中金宏观”，作者：邓巧锋 张文朗等

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责任编辑：王婷