破解托育难，还有哪些路要走？

■ 聚焦生育友好型社会系列报道②

视觉中国供图

当前推进托育服务存在的主要问题和挑战是，地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱项多；综合监管不完善，存在安全隐患

《法治周末》记者 高原

32岁的苏萌在北京市一家互联网公司做财务工作，她常向同事中的单身女青年诉说自己的“生育疲惫”：睡眠不足，没有个人生活，她调侃自己从曾经的文艺女青年变成了只知道儿子“吃喝拉撒的老母亲”。

产假结束后，苏萌叫来了父母帮自己带孩子，为了支持小家庭，苏萌的父母离开老家来到北京，一家五口挤在北京市东城区一个不足60平方米的小两居里。看到父母一把年纪还要背井离乡帮自己带孩子，苏萌常常很自责，但是儿子还不到2岁，她只能牺牲老人的退休时间。

这是很多中国年轻家庭的缩影。国家卫健委人口与家庭司司长杨文庄曾介绍，在0岁至3岁阶段，全国80%的婴幼儿由祖辈参与看护。对于有生育意愿而无条件请祖辈看护的家庭，是否生育往往是艰难的抉择。

苏萌的内心是渴望第二个孩子的，但是家里老人的身体越来越差，让她不敢动这个念头，而在国家出台的支持生育政策中，苏萌最关心生育后的一些现实问题，孩子在上幼儿园之前，由谁来照护，怎么照护？普惠性托育机构又该如何架构？

在国务院印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（以下简称《措施》）中，这些问题或将找到答案。

“托不起、不敢托”

孩子马上两岁了，苏萌想把他送到托育机构。“一是能让老人松口气，二是托育机构可以给孩子更科学的早教。”苏萌告诉《法治周末》记者。

不过苏萌发现，在北京，托育机构中以营利性质的托育机构为主，公立托育机构的覆盖数量较小，其中私立托育机构按照价格分为高中低三类，高端托育机构往往每月超万元，中端机构的定价为每月5000元至8000元，即便是低端托育机构的价格也不低于每月3500元。

如果找到一个还算不错的托育机构，以北京市2021年的平均工资11761元/月来计算，这意味着，把孩子送进一家中端的托育所，每月至少要花费一个家庭25%的收入。

距离、环境、师资水平、课程体系，反复权衡这些利弊后，苏萌看中了一个离家不到500米的托育园，每个月的托费是6000元，这对于还在还房贷和车贷的苏萌来说，“比较吃力。”苏萌说。

除了价格贵，常常见到的托班老师虐童的新闻也让苏萌犹豫不决，送还是不送，送到哪儿，成了最近苏萌最头疼的事儿。

北京市妇联2021年一项覆盖2.6万人的调研显示，家庭教育成本高、照护资源缺乏是影响家庭生育的重要因素。

在北京市妇联的调研样本中，祖父母与父母共同育儿的“隔代抚养”家庭占到65.5%，其中超过七成的家庭孩子在0岁至3岁阶段；同时，在80.35%的家庭中，母亲扮演育儿的主要角色，约25%的母亲需要全职照顾孩子，其中超过七成的家庭孩子为0岁至3岁。

调研显示，多数家庭在解决0岁至3岁婴幼儿照护难题时，选择了隔代抚养或母亲全职照护的方式。

这也与此前我国的学前教育制度相关。目前，我国实行3岁至6岁学前教育，一般而言，公立及普惠性幼儿园只招收3岁以上的幼儿入园。从全国范围看，3岁以下幼儿的托育大多由社会力量供给。

3年前，北京大学社会学系教授陆杰华和南开大学周恩来政府管理学院副教授朱荟曾经做过一项研究。

该研究分析了托幼服务与现金补贴这两类政策工具，在欧洲15个国家对家庭生育行为的影响。结果显示提供托幼服务对生育决策有显著的正向影响，现金补贴则并未产生预期的作用，特别是对二孩及以上的再生育行为。

陆杰华告诉记者，年纪较轻或收入较高的父母是托幼服务政策影响的重点人群，托幼服务与母亲带薪假在一定程度上形成合力促进再生育决策。

这也和苏萌的感触大抵一致。“虽然各地都在陆续发放生育补贴，但是如果不能解决好育儿的问题，我们不敢轻易生第二个甚至第三个孩子。”苏萌说。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮认为，生育主要分为两个阶段，“生”的阶段无可避免需要女性的全程参与，但是“育”的阶段，托儿所的设置能够“解放”女性。完善社会的托育托幼服务，是对女性发展和家庭发展的有力支持。

托位使用率不到一半

年轻妈妈们对托育机构的担心，投射到托育机构的使用率上。

“全国实际入托率仅7.86%，托位实际使用率不足一半，托育机构约七成处于亏损状态。”这是9月10日，十四届全国人大常委会第十一次会议上国家卫生健康委员会主任雷海潮作了关于推进托育服务工作情况的报告（以下简称“报告”）中透露的数据。

报告数据显示，2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。

托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年，全国托位实际使用率仅为46.7%。

“当前推进托育服务存在的主要问题和挑战是，地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱项多；综合监管不完善，存在安全隐患。”雷海潮指出。

不过，即将实施的学前教育法删去了此前二审稿中招收年龄的限制（即原定的“二周岁以上三周岁以下”），鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务增加托育服务供给，满足婴幼儿家庭送托需求，解决托育难的问题。

同时，措施中提到，增加普惠托育服务供给，优先实现托育综合服务中心地市级全覆盖，大力发展社区嵌入式托育，积极支持用人单位办托、家庭托育点等多种模式发展，大力发展托幼一体服务。完善普惠托育支持政策，鼓励有条件的地方结合实际对普惠托育机构给予适当运营补助。

苏萌希望这个政策能够早日落地，“可以增加上班族的灵活度和可能性”，同时，苏萌也有些顾虑，两岁以前是孩子“安全感”建立的关键时期，对环境很敏感，过早换环境和看护者，可能影响孩子安全感的建立。

幼儿园办托班需投入更多力量

学前教育法中提到的幼儿园办托班，目前是否可行？

“让幼儿园招收2岁的孩子，实际上是幼托一体化的发展模式，目前已有不少地区开始实行。”浙江省温州市瓯海区南白象第一幼儿园园长胡佩玲在接受媒体采访时表示。

胡佩玲介绍，自己所在的温州市，一些民办幼儿园已经在近几年开设了幼托班，不过存在收费高、覆盖面少等问题。

不过，幼儿园和幼托班婴幼儿的发展还是存在明显差异，如果仅是降低幼儿园入园年龄，会带来不少问题。

“幼儿园的装修、设备、班额、师资力量配备等，是根据3岁至6岁孩子的年龄特征设计的，显然无法满足两岁幼儿的托育需求。”胡佩玲举例。

“单是人员配备，就必须增加育婴师、托育员等，要在幼儿的生活、卫生保健方面投入更多的成本和精力。幼儿园的收费是有界定的，那对于2岁的孩子到底怎么收？”胡佩玲说。

“不管是降低幼儿园入学年龄，还是幼托一体化，这都不是一句话的事情，需要大方向调整，还要投入更多力量。”胡佩玲认为，目前，卫健部门虽然对托育机构的从业人员提供了专项培训，但缺乏管理和监督，“比如教育局对幼儿园各个学段的老师进行培养，但托育机构的人员拿到证就能上岗，没有持续、系统的培养。”

“幼儿园在扩大托班时，如何做到师资、环境专业，保护好孩子的安全感，是家长们最为关心的地方。”苏萌说。

另一个问题在于部门之间管理机制的调整和衔接。目前幼儿园归教育部门管理，而0岁至3岁托育机构由卫健部门负责，侧重于卫生保健和保育管理。

在探索幼托一体化如何发展的问题上，上海市的经验或许值得借鉴。

自1999年起，上海开始探索建设0岁至6岁一体化的学前教育管理体制机制。2018年，上海又在全国率先制定出台托育服务指导意见和行动方案，多渠道扩大托育服务供给，推动托育服务体系建设。

2023年起，上海市正式实施《上海市学前教育与托育服务条例》，其中进一步明确了学前教育与托育服务以政府主导，以提供普惠性服务为主体的原则。

该《条例》将学前教育与托育服务合并立法，统筹推进学前教育与托育服务一体规划、一体实施、一体保障，进一步完善学前教育与托育服务体系，促进学前教育事业与托育服务健康发展，推动实现“幼有所育”向“幼有善育”发展。

托育服务法进入立法规划

事实上，近年来，从中央到地方都在提供政策和配套措施支持。

2022年，上海市将托育服务与学前服务合并进行了相应规定，实行了《上海市学前教育与托育服务条例》；今年，武汉市出台了全国首部托育服务专项法规。

而随着学前教育法出台，托育服务立法也备受关注。目前，中央将发展普惠托育服务体系作为积极生育支持的重要措施之一，制定托育服务法已列入十四届全国人大常委会立法规划。

记者注意到，今年年初，国家卫健委相关负责人也曾表示，推动将托育服务法列入十四届全国人大常委会立法规划。今年以来，全国人大教科文卫委还先后到黑龙江、湖北等地，就托育服务立法工作开展调研。

据媒体报道，今年9月，全国人大教科文卫委会同国家卫健委在湖北调研时表示，将充分借鉴湖北地区的经验做法，高质量做好托育服务立法工作。

上述报告提到，目前四川省人大常委会审议通过《关于加快推进普惠托育服务体系建设的决定》；江苏省、贵州省也将托育服务条例列入2023年至2027年立法规划。

除了首部地方托育法规，10月9日，国家发展改革委、国家卫健委联合还印发了《关于进一步完善价格形成机制、支持普惠托育服务体系建设的通知》，这也是国家层面首个关于托育服务价格的政策文件。

马亮介绍，该《通知》明确了普惠托育服务机构范围，分类制定收费管理方式，明确收费标准制定原则，建立目录清单制度，完善收费政策评估优化机制，初步提出了托育服务价格治理体系构建方向，为各地制定和细化收费标准和操作规程提供了指导方针。

同时，各地在托育服务方面也开始了实践探索。

例如，浙江省杭州市提供婴幼儿照护服务各类机构已有1500多家，总托位数5.9万个，其中普惠托育机构357家，2岁以下婴幼儿托位5539个，较上年末增长了两倍多。该市一公办幼儿园还试点开设乳儿班，为6个月以上3岁以下的婴幼儿提供托育服务，发挥了公立托育服务示范引领作用。

（应受访者要求，苏萌为化名）

责编：戴蕾蕾

海量资讯、精准解读，尽在新浪财经APP