意见领袖丨中国金融四十人论坛
防范、化解地方债务风险应建立长效机制,该机制要处理好四大关系:中央与地方关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、财政与行政的关系。
就中央与地方关系而言,从理论角度看,随着经济进入高质量发展阶段,政府支出的不确定性增强,由中央政府主导支出比由地方政府主导或带来更高的产出和确定性。在央地关系缺乏法律界定、具有不完全合约特点的情况下,更具信息优势的中央政府有冲动将权力上收。
处理好这四大关系不但有利于地方债的化解,同时对财政治理现代化、国家治理现代化也很重要,相关改革任重而道远。
—— 吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所执行所长
*本文为作者在11月19日的CF40青年论坛双周内部研讨会第174期“地方化债的成效、挑战和展望”所做的主题交流,略有删改。文章仅代表作者个人观点,不代表CF40及作者所在机构立场。”
地方债治理需要处理好四大关系
对于防范、化解地方债务风险,我主要谈长效机制建设的问题。
建设地方债长效机制不仅有利于解决地方债问题本身,也有利于推动整体财政治理的现代化,真正发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用。
财政本质上要处理四类关系:一是纵向政府间关系,即中央与地方及省以下政府间的关系;二是政府与市场的关系;三是政府与社会的关系;四是财与政的关系,即财政部门与行政部门的关系。
财政是这四类关系的交汇点,或者说是这四类关系的互动平台,地方债治理背后涉及这四大关系的处理。不处理好这四大关系,难以建立防范化解地方债的长效机制。
增强中央财政事权、
提高中央支出比例的理论依据
我们可以从中国特色政府间财政关系的理论基础与现实影响的角度,来思考央地关系,我在此引入一个理论框架。
我国中央和地方政府之间是“委托—代理”关系。有些国家通过立法对地方自治、政府间财政关系、央地政府关系及权责边界作出了明晰规定,但我国没有。那么,我国如何划分央地财政事权的边界?
基本原则是看事权的产出弹性。事权即是政府职能,政府职能即是政府行动,政府行动会对经济社会产生影响,我们可将这种影响效果称之为“产出弹性”。政府对一件事投入所产出的效果(可以是广义的,包括经济效果、民生效果等)即产出弹性,如果中央的成本低、行动确定性强,产出弹性高,则应由中央政府掌握事权。反之,则应由地方政府掌握更多事权。
我和合作者在《中国央地财政关系的演进:一个理论框架》(《经济研究》2024年第6期)中,提出:当地方政府行动的产出弹性和正外部性较高时,中央要赋予地方更多财政权力,当地方政府行动的成本系数增加或产出不确定性增加时,中央要减少地方财政权力;中国政府间财政关系整体上是一个充满弹性的分成分配系统,在该系统内上下级政府之间、政府与市场之间的利益分配规则是可变的,它可依据参与者的目标、外在条件、行动效果进行调整,从而满足参与者的参与约束和激励约束,这是中国政府间财政关系能够推动经济增长的重要原因;事权的配置应当与财权配置正相关,当地方事权过多时,与事权匹配的支出责任就会要求地方政府承担过多支出,加大地方财政压力,迫使地方举债或向中央要求更多的转移支付。
中央和地方的关系实际上是一种权力配置。这种配置不是单一维度的,不能简单地称为集权或分权,而是“集中有分,分中有集”,是“上下相维,集分相制”的结构;其次,这种关系带有一定的不完全合约特征,存在不完全合约所具有的不可预计性、不可描述性、不可证实性特征。
“不可预见性”指当前时点上合理的事情事后来看未必正确,近十年来,因为经济增长方式转型、疫情控制、社会主要矛盾变化等问题,各地方普遍面临着复杂的经济社会局面,判断事情合理与否的标准往往随时间和空间变化而转变。
“不可描述性”指央地关系中一些复杂信息难以描述,地方政绩考核“指挥棒”多达30余项,地方既要处理来自中央或上级部门的信息,还要应对来自当地居民的纷繁复杂的诉求信息,因此地方政府处理信息带有不可描述的特点。
“不可证实性”是指,地方政府运用某一事权的考核标准非常多样,且在不断变化,像财政支出效果评价就是一项非常难的工作,它既涉及到资金支出效率也涉及到资金配置效率。
因此,由于缺乏清晰法律规定且具有不完全合约的特点,政府间关系在维系和处理的过程中就会自动走向统一治理,即“财政共权”。在具有信息优势情况下,中央政府就有冲动将权力上收,如在财权上实行国地税合并、在支出上实行财政预算管理一体化等。
在中国经济高速增长阶段,各地可以基于当地禀赋结构,较为明确地预测未来发展情况,如对招商引资能带来的产出可以进行较为清晰地估算,地方政府行动确定性较强,则可把事权甚至支出责任落实到地方。
但到了经济高质量发展阶段,政府支出(尤其是发展性、投资性支出)不确定性会增强,中央政府主导带来的产出及确定性高于地方。例如,地方政府会陷入“内卷式竞争”,纷纷斥巨资建设工业园区、以非正式性税收返还来吸引企业入驻等,但未必能带来理想的税源增长。而中央政府通过全国性基础设施建设、全国范围内推行基本公共服务均等化、化解全局性经济风险就有较大的正外部性和产出弹性。
因此,结合我国经济发展阶段变化、政府行动的效果变化、政府间财政关系具有不完全合约特点,当前应该增强中央事权和增加中央财政支出责任。这不仅是降低地方财政压力问题,更是地方政府职能重塑的问题。而不论是减轻地方财政压力还是重塑地方政府职能,均会对地方债治理产生重要影响。
地方债治理需处理好多重关系
改革财政事权、明确支出责任并非易事,具有复杂性。事权是一个法律化、高阶化的问题,涉及各部门行政边界的调整,本质上是财政本身难以干预的。地方债治理还要考虑其他三大关系的处理。
第一,地方债问题与政企关系密切相关,涉及融资平台转型、地方国企经营独立性的问题。当前我们所说的要化解的14.3万亿元隐性债实际上暂时忽略了融资平台和地方国企的经营性债务。融资平台转型之所以难度大,是因为政企关系“剪不断、理还乱”,而如果不能妥善解决这些问题,未来我们还可能再陷化债循环。
例如,虽然我们提出要加强金融管理,但当前的金融体制依然呈现较为明显的隐性金融分权特征,这个问题不解决,地方政府仍有动力通过金融部门来扩张债务。
第二,处理好行政与财政关系。地方债问题症结不在财政,而与政府考核及行政问责机制密切相关。为此,地方债治理还需要行政治理机制改革。
第三,如何处理政府与社会的关系。这涉及财政透明公开、居民偏好表达的问题。地方债出现的原因之一是部分地方想做“政绩工程”,换言之,没有完全把居民偏好纳入政府效用函数中。目前,一些地方政府提供的公共产品具有显示性特征,我称之为“显示性公共产品”,即公共产品用来展现政绩。对此,需要在有关地方财政支出的制度设计中,充分发挥当地人民代表大会的监督和约束作用。
上述几组关系的处理有利于地方债治理长效机制建设,同时对财政治理现代化、国家治理现代化也很重要,相关改革任重而道远。
(本文作者介绍:中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库,定位为“平台+实体”新型智库,专注于经济金融领域的政策研究。)
责任编辑:张文
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