如何理解“弹性”与“自愿”？|退休_新浪财经

事件：《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。”（以下简称：“延迟退休”改革）。以下是我们对这一事件的深度分析。

“延迟退休”改革实际上是财政问题。我国三十年前制定的退休政策和经济发展节奏不匹配，一是和当前预期寿命并不匹配，现行退休政策距今已经过去四十余年，二是缴纳时间规定偏短、男女退休时间不一致等和经济发展现状不符，三是在出生率降低以及现收现付制的养老保险制度结合下，养老保险制度可持续性内在要求。退休制度不合理引致养老保险可持续性难度加大。社会保险基金自身保费收入低于支出，必须依赖财政补贴才能做到结余。而随人口老龄化深化，养老保险给付压力也将逐步增长，社保的可持续性能力下降。日本经验来看养老保险未来缺口实际上需财政买单。日本中央一般会计中社保支出占比从1991年的17.2%迅速升至2019年的33.0%。若再提升缴费基数，或引致弃缴循环。为破解上述困境，政策选择推进“延迟退休”改革具有一定必然性。

“延迟退休”改革在国际上是应对老龄化的通行办法。从OECD国家的视角来看，退休时间后移是普遍的。OECD经济体中退休后移是常态，其实际退休年龄从二十世纪末开始趋于上行，体现的正是各经济体“延迟退休”改革的效果。这一退休年龄的变化和OECD国家人口老龄化加剧是一脉相承的。且一般选择弹性退休时间制度安排以缓和社会矛盾。弹性退休制度，即除规定一个标准的退休时间外，还会规定一个退休时间范围，居民可以自主在范围内选择退休时间。另外，为“激励”居民进一步“延迟改革”改革，各国选择对提前退休者实施惩罚点数，对延后退休的实施奖励点数。改革过程一般会持续较长时间以减少居民痛感。以日本为例，日本“延迟退休”改革持续三十年，仍在进行中，每一个阶段基本以12年5岁的速度来推进。从日本“延迟退休”改革的效果来看，在2013年前主要拉动女性老年人的劳动参与率，2013年后老龄男女劳动参与率同步提升。

未来或兼顾居民感受并选择弹性实施路径。十八届三中全会已有布局，但至今尚未实施。或源于计划生育放开后对短时间生育反弹的乐观估计以及财政压力相对较小。但随着人口步入净收缩，劳动人口持续下行，保持劳动人口规模稳定，并增强社保可持续性已经成为关键性问题。尤其是在我国55岁以上人口劳动参与率较低的背景下，2020年较OECD平均低19.5个百分点。政策或参考海外，拉长时间并引入弹性退休时间。按照人社部“十四五”规划，我国“延迟退休”改革政策的安排要按照“小步”调整。另外，二十届三中全会明确提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。”其中自愿、弹性原则对应的即为弹性退休时间安排。影响：生育率的负面影响需要生育政策对冲。“延迟退休”改革对我国隔代抚养模式将是明显的冲击，预计政策可以将养老金给付分类对待，以及通过额外的生育补贴模式对冲。

风险提示

“延迟退休”改革推出速度较慢；“延迟退休”改革制度安排更加灵活，不一定照搬海外经验。

报告正文

1. “延迟退休”改革实际上是财政问题

1.1我国三十年前制定的退休政策和经济发展节奏不匹配

一是和当前预期寿命并不匹配，现行退休政策距今已经过去四十余年。1978年政府颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》统一规定了职员工人退休年龄、工龄要求和退休待遇，即现今所熟知的干部60岁（男）或55岁（女），工人60岁（男）或50岁（女）。1980年《中华人民共和国中外合资经营企业劳动管理规定》、1983年《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》、1986 年的《国有企业实行劳动合同制暂行规定》进一步补足了退休方面的规定，成为当前退休制度的基础性框架。

二是缴纳时间规定偏短、男女退休时间不一致等和经济发展现状不符。我国养老金缴纳中，满15年是领取养老金的基本条件之一，也是最低缴费年限，易形成缴纳和享受时间倒挂。另外男女退休时间不一致，以及缺乏弹性的制度安排，都令我国养老保险可持续性面临挑战。

三是在出生率降低以及现收现付制的养老保险制度结合下，养老保险制度可持续性内在要求。我国基本实施的是养老保险现收现付制度，即以劳动者在职期间的缴费加上同期用人单位或雇主缴费和政府补贴组成的养老保险基金来支付退休者养老金，实行年度收支平衡预算。随着我国人口出生率持续下探，至2023年已经只有0.639%，出生人口下滑至2023年的902万人，解决养老金可持续性问题迫在眉睫。

1.2退休制度不合理引致养老保险可持续性难度加大

社会保险基金本身保费收入低于支出，必须依赖财政补贴才能做到结余，其中养老保险一直是财政补贴的主要方向。以2022年为例，企业职工养老保险基金和城乡居民基本养老保险的保费收入和支出缺口分别达到7985亿和2581亿。为此，财政分别对以上两个养老保险补贴6956亿和3607亿。

而随人口老龄化深化，养老保险给付压力也将逐步增长，仅仅维持现状，从线性外推视角来看，社保的可持续性能力下降，更有赖于财政支持。我国人口老龄化尚处于深化阶段，短期内难以扭转，也将进一步加大远期养老保险平衡难度。根据中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2019-2050》，全国城镇企业职工基本养老保险基金的“累计结余将于2027年达到峰值并在2035年耗尽”，耗尽结余后养老保险将全额由财政给付。

1.3日本经验来看养老保险未来缺口实际上需要财政买单

养老保险的未来缺口实际上是需要财政买单，从日本的经验看就是如此。日本社保给付占GDP比重也从1991年的10.2%快速升至2012年的21.8%，社保收支缺口占GDP比重迅速扩大，从1991 年的1.6%拉大至2012年的9.5%。日本急需利用财政资金弥补社保缺口，中央一般会计中社保支出占比从1991年的17.2%迅速升至2019年的33.0%。再考虑国债利息等相关支出，中央收入中仅有45%的资金可以真正用来进行政府投资和消费，但当前我国收支平衡压力已经较大。

1.4若再提升缴费基数，或引致弃缴的恶性循环

就业结构已经改变，灵活就业人员对社保的缴纳意愿本身就不高。由于实行自愿缴费制度，加上收入相对不稳定，灵活就业群体的参保意愿普遍不高。根据2020年中国劳动学会2000余份抽样调查数据，灵活就业人员的整体参保率仅为52%。中国劳动和社会保障科学研究院的调研项目显示，受访的灵活就业人员中有接近40%尚未参加任何一种基本养老保险制度，该比例在非平台类灵活就业人员中相对更高。中国人民大学发布的《中国灵活用工发展报告（2022）》指出，仅33.6%的灵活用工人员表示企业或第三方为其缴纳了养老保险。若财政选择将社保压力转嫁给居民，或可能出现更多的放弃缴纳社保的现象。

事实上，《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》为了进一步扩大社保缴纳覆盖面，针对灵活就业人员等缴费安排做出更灵活的安排。《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》表示“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。”

为破解上述困境，除财政融资增加外，政策选择推进“延迟退休”改革具有一定必然性。

2. 延迟退休在国际上是应对老龄化的通行办法

2.1从OECD国家的视角来看，退休时间后移是普遍的

OECD经济体中退休后移是常态，其实际退休年龄从二十世纪末开始趋于上行，体现的正是各经济体“延迟退休”改革的效果。OECD的实际平均退休年龄从上个世纪七十年代至今走势呈“U型”。在二十世纪末和二十一世纪初达到最低水平后开始呈现回升趋势，至今回升的时间跨度已经达到20余年，相较于低点，男性平均退休年龄从2000年的61.4岁上行3岁至2022年的64.4岁，女性平均退休年龄从2000年的59.7岁上行3.4岁至2022年的63.1岁。

这一退休年龄的变化和OECD国家人口老龄化加剧是一脉相承的。OECD国家中65岁以上人口占比一直呈现稳步增长态势，从2000年的12.8%增长到2022年的18.0%，随着人口结构更加向老年人倾斜，养老金的给付压力自然会传导至退休年龄上。

2.2且一般选择弹性退休时间制度安排以缓和社会矛盾

另外，OECD部分国家的退休制度实际上是弹性退休制度，即除规定一个标准的退休时间外，还会规定一个退休时间范围，居民可以自主在范围内选择退休时间。较宽泛的国家会将提前退休的时间跨度设置为5年，如加拿大、日本、韩国等，部分国家也有将提前退休的时间跨度设定为3年，如奥地利、捷克、芬兰等。

另外，为“激励”居民进一步“延迟退休”改革，各国选择对提前退休者实施惩罚点数，对延后退休的实施奖励点数。从 OECD 国家的数据看，大部分国家实施养老金延后退休的奖励点数超过5%，即延后退休一年，养老金增加的比例应为 5%及以上。且从数据中可以看出，OECD 国家对提前退休的处罚点一般低于奖励点数，大多数国家延迟退休激励程度要大于提前退休的惩罚程度。

2.3改革过程一般会持续较长时间以减少居民痛感

以日本为例，日本“延迟退休”改革持续三十年，仍在进行中，每一个阶段基本以12年5岁的速度来推进。从1986年日本开始涉及“延迟退休”改革，改革的目的是将退休年龄从55岁延迟至60岁，采取了分步走的策略，即先开始规定企业努力实现雇佣到60岁的义务，随后在1998年才明确要求企业有雇佣员工到60岁退休的义务，时间跨度长达12年。后续日本将退休时间进一步延迟到65岁，也是采取类似的战略，从规定企业努力实现雇佣的义务化，到最终确定为法律的时间跨度也长达12年。

从日本“延迟退休”政策的效果来看，在2013年前主要拉动女性老年人的劳动参与率，2013年后老龄男女劳动参与率同步提升。2013年之前，日本女性55-64岁劳动参与率从1975年的52.5%提升至2012年的72.2%，提升幅度接近20个百分点。但日本55-64岁男性劳动参与率基本持平在84.8%左右的水平，和“延迟退休”政策关系不大。但自2013年日本法律明确65岁退休年龄后，日本男女55-64岁劳动参与率均有所提升，其中男性从2012年的82.9%提升至2023年的90.6%，提升幅度达到7.7个百分点，女性从2012年的72.2%提升至2023年的82.7%，提升幅度达到10.4个百分点。

3. 未来或兼顾居民感受并选择弹性实施路径

3.1十八届三中全会已有布局，但至今尚未实施

事实上，“延迟退休”改革政策的提法在十八届三中全会中就有涉及，至今尚未实施或源于计划生育放开后对短时间生育反弹的乐观估计以及财政压力相对较小。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表示“研究制定渐进式延迟退休年龄政策。”但随后生育政策迎来一波放松，同时也塑造出一轮生育率的反弹，如果按照当时的线性外推，“延迟退休”改革的紧迫性下降。另外，当时适逢土地财政的发展阶段，土地财政所带来的收入以及其衍生的政府信用令财政的压力是较小的，对“延迟退休”改革也没有较强的紧迫感。

但随着人口步入净收缩，劳动人口持续下行，保持劳动人口规模稳定，并增强社保可持续性已经成为关键性问题。我国人口从2022年已经开始进入净收缩，就业人员在2014年达峰后已经步入趋势性下行通道。而经济增长中劳动力是关键要素，为了确保劳动力的数量稳定性，延迟就业的必要性提升。

尤其是在我国55岁以上人口劳动参与率较低的背景下。横向对比我国居民55-64岁劳动参与率（第七次人口普查，以主要生活来源为劳动收入的人口数据测算）低于OECD平均19.5个百分点，其中男性低于OECD平均13.4个百分点，女性低于OECD平均26.0个百分点。

3.2政策或参考海外，拉长时间并引入弹性退休时间

按照人社部“十四五”规划，我国”延迟退休”改革政策的安排要按照“小步”调整。2021年6月公布的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》中对“延迟退休”改革已经有所安排，具体描述为“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。”日本改革的成功经验可能成为我国未来确定“延迟退休”路径的重要参考。

另外，二十届三中全会明确提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。”其中自愿、弹性原则对应的即为弹性退休时间安排。引入弹性退休制度，有利于抵消居民的反感情绪，并且可以让居民自主选择退休时间，提高居民的接受程度。另外，预计也会和其他经济体一样，针对提前退休和延后退休人员提供养老金惩罚和奖励点数，通过制度设计增强养老保险的可持续性。

3.3影响：生育率的负面影响需要生育政策对冲

“延迟退休”改革对我国隔代抚养模式将是明显的冲击，预计政策可以将养老金给付分类对待，以及通过额外的生育补贴模式对冲。“延迟退休”改革直接冲击我国当下的隔代抚养模式，即老年人若继续从事工作，对隔代儿童的照料时间必然迅速下降，这对于工作时间已经相对长的居民来说，育儿成本将明显上升。如何对冲将成为政策主要聚焦的重点，一是或可能采取分类养老金策略，对具有隔代抚养需要的老年人，养老金早发和多发实际上替代了生育补贴的效果；二是单独设立生育补贴机制，以取代隔代抚养模式。

风险提示

1）“延迟退休”改革政策推出速度较慢：

因事关每个居民，“延迟退休”改革的政策制定会相对谨慎，推进速度也可能照顾到居民的真实感受，导致“延迟退休”改革推进速度较慢。

2）“延迟退休”改革制度安排更加灵活，不一定照搬海外经验：

为提高居民接受度，“延迟退休”改革政策的弹性范围可能更大，不能完全照搬海外其他经济体经验进行类比。

+报告信息

内容节选自申万宏源宏观研究报告：

《如何理解“弹性”与“自愿”？——渐进式延迟法定退休年龄深度分析》

证券分析师：贾东旭王胜

发布日期：2024.07.23