回眸国债恢复发行四十年中的三次特别国债|特别国债_新浪财经

原标题：风雨同舟稳中进当立潮头敢扬帆——回眸国债恢复发行四十年中的三次特别国债

作者：张颖

国债作为国家信用工具和财政政策的重要组成部分，自1981年恢复发行以来，日益为我国经济建设、社会发展、民生改善和金融创新等提供了重要的资金支持。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，回望国债恢复发行四十载，从实物国库券到记账式国债，从行政分配到市场化定价发行，栉风沐雨，砥砺向前，稳步实现了高质量发展。其中，国家在特别时期发行特别国债并作为积极有为的财政政策工具，在关键历史节点为实现社会与经济平稳运行发挥了重大作用。

一

特别国债与一般国债的区别

特别国债并没有一个严格的定义，说它“特别”可以理解为是在某一非常时期，基于一种特殊需要。除了债券名称中有“特别”二字，与一般国债相比较，二者在目的与用途、审批与发行方式以及预算管理等方面存在差异：

（一）背景特殊指向强，用途明确且严格。

特别国债是一国基于某特殊背景发行的用于应对重大公共危机或服务于重大政策的国债产品，其后续资金的使用情况通常会由国务院在预算中通过设置相关科目来专门反映，而一般国债是国家用于弥补财政赤字，与公共预算配套的常态化工具。

（二）审议流程显高效，发行方式更灵活。

特别国债的发行通常基于资金紧迫需要，由国务院提请人大常委会审议增发，并相应调整本年国债余额管理限额，随后由财政部根据议案规定执行发行工作，在决策上更加便捷高效。而一般国债作为常态化工具，其发行往往基于程序化审批决策，由国务院于每年年初提请人大审议本年度发行额度，由财政部制定全年发行计划并根据实际需要确定每期发行额度。

（三）预算管理弹性化，配套政策更多样。

特别国债仍归属政府债务，需符合国债余额管理制度要求，但由于发行目的的特殊性，其预算管理具有一定弹性。通常不列入财政赤字，也不需要通过预算安排来还本付息，其收支纳入中央政府性基金预算，而非一般公共预算。一般国债纳入财政赤字，同时需要符合国债余额管理制度要求。

图1 特别国债与一般国债对比分析

二

国债发行历史上的三次特别国债

回顾四十年来我国国债发行的历史实践，共计新发了三次特别国债，分别是1998年、2007年和刚刚过去的2020年，其中2007年发行的部分特别国债在2017年到期后开展了6964亿元续发行。

图2 国债发行历史中的特别国债

（一）首次发行——1998年：发行2700亿元用于补充四大行注册资本

1997年亚洲金融危机发生，风险管理和风险处置能力尚未成熟的国内银行面对不良率高企和资本金不足双重困难。四大行按账面资本净额计算的资本充足率不足6%，尚未满足《巴塞尔协议》和我国《商业银行法》关于商业银行资本充足率不得低于8%的要求。提升风险处置能力，解决银行资本金不足等问题成为政府经济工作的重中之重。

1998年2月，第八届全国人大常委会第三十次会议审议通过《国务院关于提请审议财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的议案》，随后央行下调存款准备金率5个百分点，由13%下调至8%，为四大行释放了近2400亿元流动性。8月，财政部向工、农、中、建四大行一次性定向发行2700亿元30年期特别国债，利率为7.2%，全部用于补充四家银行资本金，用途不可变更。四大行按风险资产、资本净额、贷款呆账和资本充足率等指标确定承购数额：农业银行933亿元，工商银行850亿元，建设银行492亿元，中国银行425亿元。

图3 1998年特别国债发行示意图

此次特别国债的发行标志着我国特别国债初次登上历史舞台，补充了四大行注册资本，满足了《巴塞尔协议》对资本充足率的要求，为金融系统抵御风险和银行业稳健发展提供了保障。由于其发行与降准相配套，且全部以定向方式发行，对银行间流动性冲击较小。

（二）第二次发行——2007年：发行1.55万亿元用于成立中投公司

我国在2001年加入世贸组织之后持续多年的贸易顺差导致外汇储备规模快速上升，流动性过剩，通胀压力凸显。为提高外汇资产运营效益，亟需组建新的多元化投资平台对超额外汇储备进行有效投资与管理。经第十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案》，批准发行特别国债用于购买外汇，国债余额限额相应调整为5.34万亿元。1.55万亿元特别国债分8期并采用定向与公开相结合方式发行，发行期限为10年和15年期，利率在4.30%-4.69%。筹集资金用于向央行购买等值美元外汇作为成立中国投资有限责任公司的注册资本，履行国家资金多元化投资职责。

图4 2007年特别国债发行示意图

第二次特别国债的发行，丰富了特别国债的期限结构，在一定程度上弥补了当时国债市场10年期以上长期国债的空白，同时开拓了利用外汇进行主权财富投资管理的新平台。由于其主要集中在下半年央票集中到期高峰时段分期发行，借道农业银行定向发行的1.35万亿元由央行全部回购，对市场流动性影响不大，而市场化方式发行部分，虽然只有2000亿元，但仍对银行间流动性构成了一定压力。本次特别国债第一期6000亿元于2017年8月到期兑付，财政部采取了滚动发行的方式分三期等额定向续发行，随后通过央行公开市场操作，以买断方式从二级市场进行回购，维持了银行间市场流动性的整体平衡。

（三）第三次发行——2020年：发行1万亿元用于公共卫生体系建设和抗疫相关支出

2020年本是决胜脱贫攻坚和实现十三五计划的关键之年，然而受到突如其来的新冠疫情影响，国内经济社会面临着前所未有的挑战，随着疫情的迅速蔓延全球经济大幅萎缩，国内经济承受着供需两端的压力。面对公共卫生危机，积极的财政政策要更加积极有为，需加大逆周期调节力度稳定经济。

为了筹集财政资金，统筹推进疫情防控和经济社会发展，2020年5月，十三届全国人大三次会议审议通过的政府工作报告指出，全年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。此次抗疫特别国债在发行方式上与此前市场主流预期有较大差异，全部面向记账式国债承销团进行市场化公开招标发行，期限以10年期为主，辅之5年和7年期，集中在6中旬至7月发行。为了平滑货币市场短期波动，央行通过逆回购和中期借贷便利（MLF）等方式维护流动性合理充裕，同时财政部亦相应调整了一般国债和地方债的发行节奏，为特别国债让路。

图5 2020年抗疫特别国债发行示意图

此次抗疫特别国债的募集资金将用于公共卫生体系建设和抗疫相关支出，预留部分资金为地方基层解决特殊困难，包括减税降费和疫情双重压力带来的基层收入下滑以及收支矛盾等，同时为保就业、保基本民生、保市场主体以减租降息、扩大消费和投资等提供财政支持。中央负责发行抗疫特别国债并全部供地方使用，全部募集资金最终通过特殊转移支付方式，直达市县基层，专款专用。利息由财政部全额承担，1万亿元本金部分由中央与地方按3:7的比例进行偿付。

三

历年特别国债对比分析

改革开放以来，我国新发的三次特别国债均取得了显著的成效，通过下表对比分析可见，此次抗疫特别国债与前两次存在显著不同：

图6 历年特别国债对比分析

从应用角度来看，本次抗疫特别国债是我国首次发行用于应对重大公共危机的特别国债，通过高效便捷的审批机制实现了抗疫所需相关资金的高效募集，为统筹疫情防控、保障复产复工提供了强有力的资金支持，为我国乃至国际通过发行特别国债应对重大公共事件积累了宝贵经验。从发行角度看，此次抗疫特别国债的发行是我国首次全部通过公开发行的方式市场化招标，在一定程度上超出市场主流预期，但在发行操作上较为审慎。在发行时降低其他政府债券的发行节奏为其让路，同时通过逆回购的方式适度缓释了其对流动性的扰动。从产品角度看，此次发行从以往单期发行改为多期，且单期发行规模及发行方式基本和记账式国债保持一致，考虑了国债收益率曲线建设的需要，期限较往年特别国债亦有所缩短，使得特别国债发行期限更趋多元。从资金运用角度看，特别建立了特殊转移支付机制，将1万亿元募集资金第一时间全部下达市县基层，确保专款专用，严格执行。（作者单位：恒丰银行金融市场部）

编辑：刘彬