五省市中小银行改革发展调研报告_新浪财经

　　来源：中国银行业杂志　　

　　8月15日，《中国银行业》杂志官方微信公众号发布了题为《五省市中小银行改革发展调研报告》，建议在地方层面的机构改革落地过程中，进一步明确诸如“是否需要将所有持牌机构包括地方金融组织纳入统一监管”“今后地方中小银行风险处置职责由谁主导，地方金融服务职能由谁承担”等相关问题，以强化央地监管协同，形成监管合力，提升监管效能。

　　4月28日，中央政治局会议提出有效防范化解重点领域风险，统筹做好中小银行改革化险工作。近期，河南省地方金融监督管理局调研组一行对江苏、浙江、四川、重庆、河南5省市部分城商行和农信社改革化险发展进行了调研。有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　调研组先后走访了5省市部分中小银行，包括江苏银行、杭州银行、泰隆银行、成都银行、四川银行、重庆银行、中原银行等7家城商行，江苏省联社、浙江农商联合银行、四川省联社、重庆农商行、河南省联社等5家农信社（农商行），与当地金融管理部门进行座谈交流。调研中，有以下几点深刻印象。

　　金融发展不平衡。东部地区经济发展水平、市场环境、金融生态明显好于中西部地区，相应中小银行在规模、质量、效益上普遍好于中西部地区。江浙川渝地区中小银行特别是农信社发展质量总体较好，农信社不良资产比例均为1%左右。

　　管理模式因地制宜。在城商行方面，江苏、重庆、河南3省市已完成机构合并整合，法人机构数量少，浙江、四川2省保留了大多数市级城商行，法人机构数量多。在农信社方面，重庆选择全市统一法人模式；浙江保持县域法人基本稳定，选择自下而上入股的联合银行模式；江苏、四川、河南拟启动信用社改革，选择自上而下控股的联合银行模式。关于省联社的定位，各地也体现了因地制宜。县域法人自我经营管理能力好的地区，省联社总体上管得少，导向是“放”；基层法人机构风险大经营管理水平弱的地区，省联社总体上管得多，导向是“收”。江浙地区市场主体有活力，县域法人经营状况较好，浙江农商联合银行主要是管方向、管风险、管班子、管服务，不管信贷审批、不管人财物。中西部地区基层法人行社发展不均衡、机构风险大，省联社的导向是“管”，四川省联社注重加强信贷、财务、系统方面的统一管理，河南省联社注重加强对基层行社高管、风控、IT、资金的管控。

　　合并重组是城商行改革化险大趋势。目前，江苏、重庆、河南3省市已完成辖内多数机构合并整合。四川在重组攀枝花和凉山州两家城商行基础上，组建了四川银行，有效化解两家银行风险，并作为后续全省城商行改革化险的母体，下一步在风险化解中将会继续整合。浙江市场化程度高，地方城商行发展各具特色，目前没有合并整合。从趋势上看，城商行单体机构规模小，生存发展压力大，法人数量多的地区合并整合是大势所趋。

　　农信社改革大都选择了农商联合银行模式。5省市省情不同，在农信社改革模式上作出了不同选择，重庆作为直辖市选择了省级统一法人模式，其他4省均选择了联合银行模式，其中浙江农商联合银行保留由下而上参股及两级法人机制。河南改革方案已获批，正在筹建自上而下参股的农商联合银行。江苏、浙江、四川也已启动农信社改革，方向是改制为农商联合银行，改革管理体制，完善股权结构，建设现代商业银行。

　　中小银行普遍面临生存压力。近年来大型银行下沉服务，资金规模和成本优势明显，互联网金融、普惠金融发展很快，不断压缩中小银行生存空间。中小银行在资产、负债、科技、管理等方面短板问题愈发突出，面临激烈竞争和生存压力。数字化趋势加快的背景下，中小银行数字化转型面临不投没出路、投则投不起的两难困境。

　　在调研过程中发现，尽管各地经济、金融、生态、文化发展不平衡，中小银行等地方金融机构发展阶段、质量差异明显，但办好一家银行有一些共同特征。

　　注重人才。人才是第一资源，选配好一把手是办好银行的前提。凡发展好的中小银行，无一例外都有一个优秀团队特别是一把手。高管层应当政治过硬，业务精良，作风正派，精于管理，任期稳定，保持战略定力，一心一意办银行，切忌频繁折腾，同时，还要重视员工队伍质量。宁波银行、江苏银行等主要从重点院校招录员工自主培养，设定较高人才准入门槛。

　　注重定位。不忘初心，方得始终。凡是办得好的中小银行，都是聚焦主业、坚守定位，不垒大户、不赚快钱。城商行坚持“服务城乡居民、服务中小企业、服务地方经济”市场定位，农信社坚持“支农支小、服务实体经济”定位。浙江泰隆银行、重庆农商行、浙江农信社坚持做农、做小、做散。

　　注重风控。风险控制是银行业的永恒主题。江浙川渝中小银行普遍注重风险控制，其中，江苏银行、浙江农信、杭州银行、成都银行、泰隆银行不良贷款率控制在1%以内，远低于商业银行平均水平；江苏、重庆、四川农信系统不良贷款率控制较好，说明农村金融风险也是可以有效控制。银行注重依靠人防、技防、制防管控风险，利用科技系统数据模型获取客户，精准营销，贷前贷中贷后全流程预防、监测、控制风险。小额客户系统自动批量审批，紧盯风险背后“人”的因素，控制人的道德风险。注重股东关联交易管理和客户集中度管理，防止股东掏空银行。

　　注重科技。高度重视科技系统建设和运用，在人员、资金、技术等方面大量投入，加快数字化转型，实现科技业务深度融合。浙江农信科技系统先进，数据整合打通彻底，通过大数据技术打通政府、银行、客户之间信息，靠科技营销、管风险，年投入资金30亿元。杭州银行科技人员近3000人，年投入15亿元。四川省联社年投入资金12.6亿元，超前规划建设IT系统，具备对外输出技术能力。

　　注重改革。四川银行、中原银行通过吸收合并、改革重组化解存量风险。2020年11月，四川省以攀枝花市商业银行和凉山州商业银行为基础，引入28家投资者，采取新设合并方式设立四川银行，通过剥离不良、股金溢价置换等措施累计处置不良资产175亿元，不良贷款率降至1.41%，风险得到有效化解，探索了城商行风险处置有效路径。2022年5月，中原银行完成对洛阳银行、平顶山银行、焦作中旅银行的吸收合并，通过集中剥离、核销等措施共处置不良资产1020亿元，不良资产率降至2.22%。

　　二、完善中小银行改革化险制度性安排

　　防控中小银行风险，根本上要靠加强金融机构党的领导，完善公司治理，强化风险内控，建立风险防控长效机制，增强发展内生动力，实现高质量发展。同时，需要从宏观制度层面为中小银行改革化险和高质量发展创造条件。

　　关于“并”。当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，城商行等中小银行风险水落石出，风险处置任务重。地方财政、融资平台、国有企业杠杆率普遍较高，外源性资金缺乏。银行化解风险的主要思路是立足自我、以时间换空间，通过合并重组增强风险抵抗能力。以往地方政府拿出“真金白银”补充资本、剥离不良的办法难以持续。建议金融政策体现逆周期特征，阶段性放宽改制银行不良资产洁净出表、监管指标一次性达标要求，鼓励银行立足现有条件坚持有限目标推进改革化险，只要有利于风险收敛的措施都应当予以支持，允许中小银行先行合并止血，再逐步改善经营，指标达标，化解风险。允许因地制宜选择农信社管理体制和组织形式，按照经济金融规律合理确定法人层级，不再强调县域法人稳定。探索村镇银行批量转化为分支机构政策，鼓励村镇银行整体改制为分支机构。对于科创金融事业部、科技支行等银行内部组织架构调整，给予更大灵活性。

　　关于“退”。市场经济条件下，金融机构经营失败进而实施市场退出应当是常态。目前我国金融机构出险之后，缺乏规范透明的处置规则、处置标准、处置机制，主要采取“一事一议”，协调成本高，处置效率低，过程不透明。建议建立市场化制度化退出机制，强化存款保险风险处置职能，提升其履职独立性，确定问题机构风险处置触发机制、退出安排、存款保护机制，市场化制度化常态化处置金融风险。

　　关于“管”。坚持金融管理主要是中央事权，依法将各类金融活动全部纳入金融监管，包括具有金融属性的地方金融组织，实现所有金融活动持牌经营统一监管，不宜横向和纵向分割金融监管权、导致监管重复空白并存，市场主体监管套利。金融管理部门应当对金融机构市场准入、持续监管、风险处置、市场退出，实施从生到死全流程全过程监管。应当合理界定地方属地责任内涵，明确地方属地责任就是维稳责任。金融风险处置工作由金融管理部门主导，地方支持配合。

　　关于“人”。高度重视金融机构高管层和人才队伍建设，由银行家办银行，体现金融工作的专业性。建议对银行高管人员严格把关，严管银行高管任职资格，在政治、业务、经验等方面严格审核。

　　三、健全央地监管协同机制

　　2023年，中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》明确，深化地方金融监管体制改革，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。在与地市金融管理部门座谈交流中，大家纷纷表示认真执行中央决策部署，做好机构改革落地工作。同时，建议在地方层面的机构改革落地过程中，进一步明确相关问题，强化央地监管协同，形成监管合力，提升监管效能。

　　关于金融统一监管。中央强调依法将各类金融活动全部纳入金融监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。是否需要将所有持牌机构包括地方金融组织纳入统一监管，是否需要将所有金融活动包括非法金融活动纳入统一监管，是否需要将风险处置和市场退出纳入统一监管，由中央金融管理部门统一监管，地方政府支持配合。

　　关于地方金融监管机构专司监管职责。改革方案提出，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方金融监管机构专司监管职责不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。现在，地方金融主要工作是负责协调服务而不是监管。建议在方案落地过程中进一步明确：“为主”的具体内涵，不挂牌子是否理解为不用履行相关职责，今后地方中小银行风险处置职责由谁主导，地方金融服务职能由谁承担，地方专司监管职责的对象是什么，许多县市面临无机构可供监管问题。

　　关于加强党对金融工作的领导。中央层面组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，设立中央金融委员会办公室，加强党中央对金融工作的集中统一领导。省级层面是否需要相应建立省委金融委和金融工委，如果设立，是否实行双重领导同步向中央金融委报告工作，省级金融委同中央金融管理部门地方派出机构之间关系如何界定。

　　调研组成员：

　　刘荣、张云定、武亚伟、吴振亚