周延礼：分业监管在金融经营中暴露出诸多不适应性

原中国保监会副主席、清华大学五道口金融学院理事 周延礼

　　新浪财经讯 9月28日，由北京市金融工作局、北京市石景山人民政府主办的“2018中国银行保险业国际高峰论坛”在北京召开，本届论坛主题为“新时代金融扩大开放与保险业改革发展之路”。原中国保监会副主席、清华大学五道口金融学院理事周延礼发表演讲并表示，我国金融监管实践中不断发现创作的分业经营的金融格局，分业监管体制在我国的金融综合经营环节中已经暴露出了诸多不适应性，主要表现在：监管思维、监管理念、监管制度、监管体制、监管竞争、监管空白、监管重叠等问题。

　　周延礼强调，随着经济和社会的进步，特别是五大发展理念的要求，防范风险导向包括兼蓄包容、刚柔并济的监管环境，也要求金融体制进一步地深化改革，推进金融监管体制能够适应经济和社会发展的需要。这个已经成为了当前金融改革的一个重要的议题，不然的话，金融监管的不适应性的风险也在一定程度上会导致系统性金融风险的隐患。

　　以下为发言实录：

　　周延礼：各位来宾、女士们、先生们，大家上午好！今天非常高兴应邀参加2018年中国银行保险业国际高峰论坛，因为这次论坛也正值北京银行保险园开园，应该是双喜临门。为此，个人也表示热烈的祝贺。另外，原来我记得这个园开园的时候，当初也是亲身参与者，当时叫“保险产业园”，以后银监、保监合并之后，这两家又在一起办公了，这样就变成了银行保险产业园。这个产业园将来对我们北京金融业的发展，我相信会产生积极的影响，因为我们这一次的北京银行保险高峰论坛是向全球发出了一个号召令，吹响了集结号，希望更多的银行机构、保险机构都集中到我们北京来，因为我们北京有一个最大的特点，就是总部经济，因为这一点，从政策也好、产业也好，集聚和外溢效应也好都会产生重大的影响。我也相信，有第一次银行保险高峰论坛，可能会有更多次，相信这次论坛会在以后的多次论坛当中起到引领的作用，相信这个论坛会办的越来越好。

　　我演讲的题目，结合自己的专业讲40年改革开放促进金融监管变革，以这个为展开。大家知道改革开放40年，弹指一挥间，党的十一届三中全会以后，我国的经济改革经历了千辛万苦的探索，找到了中国特色的发展道路，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，我们党的理论自信、制度自信、道路自信、文化自信应该说是前所未有，政治意识、核心意识、责任意识、大局意识也空前增强，加强党的建设，党要管党、从严治党，特别是在金融领域应该起到了积极的效果，党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想写进党章、宪法，奠定了治国理政、长治久安的根本保证。

　　我国40多年来取得的成就，刚才林毅夫院长详细地阐述了我国经济发展40年来整个的过程，确实给大家上了一堂近代的特别是改革发展这一段时间的历史课，有很多人可能没有这方面的经历，您讲起来可能感受更加地深刻一点。我的感觉可以归纳于取得这些成就是全面深化改革、不断扩大开放的40年，同时，我们也不难看到，经济体制改革全面的深化改革，带来了我国金融监管体制改革的路径的变迁。不难看到金融变革每一个阶段都印记着改革的动能和开放的特征，国家的经济领域的不断的改革开放，促进了金融监管体制和管理方式的变革，进而金融监管体制改革也促进了整个金融体系的发展变化，改革后的金融监管体制和不断完善的金融的运作体制，也适应了实体经济发展的需要，成为历次金融监管体制改革政策框架的主线。

　　当前，我国金融监管实践中不断发现创作的分业经营的金融格局，分业监管体制在我国的金融综合经营环节中已经暴露出了诸多不适应性，主要表现在：监管思维、监管理念、监管制度、监管体制、监管竞争、监管空白、监管重叠等问题。

　　随着经济和社会的进步，特别是五大发展理念的要求，防范风险导向包括兼蓄包容、刚柔并济的监管环境，也要求金融体制进一步地深化改革，推进金融监管体制能够适应经济和社会发展的需要。这个已经成为了当前金融改革的一个重要的议题，不然的话，金融监管的不适应性的风险也在一定程度上会导致系统性金融风险的隐患。

　　回顾40多年来我国金融市场出现的一些波动，可以看到这些轨迹，目前金融市场无论是故事也好，债市也好，还是汇市的异常波动都反映出金融监管体制的不适应性，在金融监管的空白、叠加或者是缺失的情况下，都会给不法的金融运作的套利行为创造了有利的条件，也助推了一些金融资源的体内循环，金融高杠杆率，金融成本的高企，系统性金融风险的隐患不断加大，从而显示出金融尽管体制改革的迫切性。

　　2018年我国经济正处于一个经济增长的新旧动能转换的时期，特别是在培育新的增长的动能，优化经济结构，经济转型升级的任务十分繁重。需要进行较大的金融监管体制的监管予以配合，并且相适应。与此同时，要大幅度地重塑金融体系，规避可能引发的预想不到的各类风险，因此循序渐进地推动我国金融体制特别是金融监管体制的改革，是较佳的选择。

　　我国金融体制改革大家可以简单回顾一下它的历程，80年代初期的时候我国金融是出语成章期，大致时间在1997年之前，金融监管是综合性监管，金融监管是由中国人民银行承担的，中国人民银行是集央行、监管为一身，集货币政策、金融监管政策的制定者，由是金融监管政策制度的执行者，表现为职责混淆，责任不清，无法问责。但随着金融运行的专业化推进，金融的新业态不断地发展，1998年下半年分别成立了证监会和保监会。2002年召开了第二次全国金融工作会议，决定成立了银行的专业的监管部门，2003年成立了银监会，逐步形成了分业经营、分业监管的市场的监管格局，目前，随着我国金融市场监管体制的框架逐步形成，金融业务的结构也逐步成形、稳定，面对互联网金融、金融科技的广泛应用，跨领域的业务创新发展，产生了金融市场的融合局面。需要金融监管向全覆盖一体化的演进，进一步强化中央银行负责金融稳定的职责，已经成为货币政策的目标之一，因为我们货币政策在维持币值的稳定，控制物价保证就业的增长，维护国际收支的平衡，但金融稳定也是央行一个货币政策的目标之一。

　　国务院经管委诞生，预示着监管统一、高效有力的金融监管体制改革取得阶段性成果。总体而言，金融监管体制、制度和格局的转变，是经济结构调整与发展、金融市场改革与深化等因素的综合作用的结果具体到我国金融监管体制的变革过程，可以归结为改革的深化和开放扩大路径推动的结果。从80年代改革开放初期以来，伴随着我国金融体制改革，主要伴随着国有的银行保险公司先后恢复了国务院直属的机构按照商业化市场化的模式经营，成为金融市场的参与者和竞争者。自负盈亏的市场主体，建立了现代企业制度，完善了公司的治理结构，允许外资金融机构开设代表处，逐步设立机构，逐步地开展相关的业务，丰富了金融市场、金融产品也推陈出新，不断地满足广大金融消费者的需要，那时的金融监管的体制和制度，还是处于探索的时期。我们学习借鉴了发达经济体的国际金融监管的有益实践，结合我国金融市场阶段性的特征，制定了《中国人民银行法》《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等一系列的法律法规，在此阶段，一行三会对金融业务实施统一的监管，一行三会的分业监管的体制，阶段性地适应了金融市场成长时期的需求。专业化的监管分工机制，解决了各类业务高速发展带来的金融监管挑战，提高了监管的专业化水平。

　　随着我国金融市场不断地繁荣发展，现在金融市场面对的金融资产广泛行业的不断创新，各类金融机构开始探索，结构之间的经营壁垒、拆除、银行保险、证券、金融业务也开始形成跨市场、有关联的、跨行业联动的运行，主要表现在一是金融业务跨市场，二是产品的内生全面全行业的关联，三是金融机构经营的全行业的联系。使金融机构逐步形成全牌照甚至是交叉持牌的这样一种经营的局面，现在形成了许多金融控股、全牌照的一些集团公司，以及一些实体企业，实际上控制着多重的金融牌照，形成了金融控股集团的框架。对于金融监管的挑战应该说越来越严峻。

　　特别是在互联网时期，金融监管面临的挑战更加地严峻，主要是表现在监管套利的现象，不同的监管标准和规则都存在。二是监管竞争的博弈，监管竞争之间为了促进行业的发展，和为了行业监管职责掣肘的恩情，还有监管空白和信息不对称，刚才林老师也讲到了这些方面的问题。

　　这些问题的存在对跨市场的关联，跨行业联动进入市场的环境，分业监管，造成了信息统计上、事实上的分割，无法进行穿透追踪资金的来源和最终的流向，无法对系统性风险进行识别和决策。而监管体制以机构监管为主要抓手，分业的监管规则未能覆盖到高杠杆的融资活动，同时，分业也造成了资金的流向和资金的性质信息的缺失，资金的效应没有得到良好的发挥。由此可见，随着金融创新的不断深化，金融机构提供的金融产品和服务的范围将逐步地淡化，忽视金融机构与金融市场之间潜在的系统性的关联，又进行传统机构和监管会遇到多重监管和监管真空并存的一个局面。监管体制协同推进，势必成为金融市场健康持续发展的必然需求。

　　2018年是国际金融危机以来的第十个年头，有很多人都发表了很多的文章，回顾2008年国际金融危机以来大家的一些反思。从国际上看发达的经济体思考本国的金融市场体系和金融监管体制的问题比较多，把保护金融消费者的利益摆在重要的位置，注重金融监管体制改革，特别是监管目标的设定，是实施监管协同运行在方式上能形成协同。在主要模式上形成宏观审慎监管和微观审慎监管的同时的推进，并且能够有长效化还可以参照的国际化的有效做法。

　　国际监管从机构政策的取向来看，监管的思路积极推崇微观审慎监管的理念，强调金融机构的风险评估、制度化、标准化、常态化，监管的标准上特别强调金融机构的资本充足率，保险是叫偿付能力等国际金融监管标准的要求。从事维护市场稳定、注重金融机构之间连带的责任风险，防止其他金融机构不善特别是经营不善或者是偿付能力不足，对金融机构之间的相互影响，抵挡其他金融机构面临的破产倒闭甚至产生的连带责任。

　　发达国家强调的这个机构和市场改革特别要强调它的独立性都结合本国的一些实际情况进行推进。从改革的特征上来讲，积极的推崇宏观审慎监管的理念，以应对金融机构、金融市场、实体经济部门还有金融监管部门的关联上的趋势，以改革为突破口，系统性金融机构、监管为重点特别强调宏观审慎监管的独立性、重要性和必要性。比如说美国美联储作为监管职责的主要承担者出台了《多德·弗兰克法案》，并制定了一系列监管制度，实施了一系列监管措施，在英国，英格兰银行作为监管职责主要承担者，大力改革和调整监管机构，为加强市场行为监管专门设立了金融行为管理局，在实施宏观审慎监管、统一协调，加强金融市场行为的监管，来维护金融消费者的利益。一些其他的发达国家也效仿美国和英国的一些做法，进行了监管体制改革，多数是根据本国的金融市场发展的阶段性态势和格局来制定一些监管的制度、政策和机构的调整。

　　国际金融监管机构他们也特别强调，协同监管的机制，这也成为协同监管机制成为国际监管的潮流，在美国，他们也设立了金融稳定的研究委员会，在财政部当中也设立了金融研究的办公室，保险也专门设立了保险办公室，并且代表美国参加国际监管机构的设置，英国也是一样。国际金融监管特别强调加强沟通和交流，协调国际监管，形成国际金融市场的制度建设，稳定性评估，形成一个一致性的制度规范。

　　我国的金融监管改革也循序渐进，符合中国国情，特别是党的十九大以来，金融改革的方向，稳健、宏观、审慎调控的框架改革的思路，统筹协调金融监管的方式，坚持以监管导向，以防范系统性金融风险特别是强调功能监管和行为监管为重点，以规则性、协调性为抓手，实现金融监管一致性的目标。工作重点上，主要落实第五次全国金融工作会议确定的各项工作部署，集中统一地做好监管工作，为此，专门成立了国务院金融稳定发展委员会，重组银监会和保监会，设立了中国银行保险业监督管理委员会，形成了一行两会的格局。

　　下一步的工作目标，特别是最近党中央特别重视金融系统深化改革问题，把防范风险，如何补短板，加强监管、集中统一协调配合，形成监管合力来维护金融稳定作为一个主要的目标。9月20日习近平总书记专门主持召开了全面深化改革委员会第四次会议，会议上专门审议通过了《关于完善系统重要性金融机构的意见》。因为在这之前，我们有几家国有的大型商业银行还有保险公司都参与了国际金融机构、国际保险机构的评审，这应该反映出我们与时俱进地推动这样的工作。我觉得这个文件的发布的意义在于要弥补金融监管的短板，引导系统性金融机构能够稳健运行，防止发生系统性金融风险。

　　政策导向是要加强系统性金融机构的确定，然后进行经营风险的评估，制定风险识别的标准，精准监管，准确有效地处理各种风险，要做到制度化的安排。

　　我今天就讲到这里。讲得不对，请大家批评，谢谢大家！

责任编辑：张文