城市内涵式发展的系统效应与转型进路_新浪财经

转自：学习时报

　　作为人口、经济、科技、文化等要素的聚集地，超大特大城市在中国式现代化的推进过程中发挥引领性、基础性和试验性作用，其发展方式的转型直接影响中国经济社会发展方式转型的整体实现程度，具有重大战略意义和理论价值。

　　超大特大城市发展方式转变的现实逻辑。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，要“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”，此后超大特大城市内涵式发展转型的必要性、重要性和独特性日益凸显。党的二十届三中全会《决定》进一步明确将城市发展转型上升为深化城市建设、运营、治理体制改革的重要任务。超大特大城市需要在人民城市理念指引下，贯通发展环节、协调不同规模城市，构建智慧高效治理新体系。

　　改革开放后，我国城镇化战略极大提升了城市化初期的经济社会发展水平，为人民群众改善生产生活条件提供了坚实保障，形成了以外延式发展为主的增长模式。然而，随着城市规模的扩大和结构的复杂化，城市发展主要矛盾从实现各项整体效益指标的提升，转变为更好满足人民群众对美好生活的向往，外延式发展的限度逐渐显现。

　　外延式发展与内涵式发展在动力机制上有着根本的差异。外延式发展的动力机制来自市场经济驱动力与政府政策推动力两个方面。经济驱动力表现为城市依靠产业结构和要素集聚带来的城乡收入和地区收益差异；政策推动力则表现为在产业、土地、户籍以及收入福利等方面形成的政策优势。城市外延式发展动力的显著特征，是政府推动或市场驱动都来自城市系统外部。但是，二者对城市发展而言仅能实现阶段性目标，当城市发展达到一定规模和水平后，由主体、结构和规模构成的城市内部系统逐步成熟，其原有外部动力变得有限且低效，复杂的城市系统内生动力作用日益凸显，成为影响城市高质量发展的关键要素，并引发一系列体制性变革，这就是城市迈向内涵式发展转型的开端。

　　超大特大城市内涵式发展的内生动力机制。超大特大城市内涵式发展源自主体、结构和规模的变化带来的驱动效应，把握其动力机制，是寻求超大特大城市智慧高效治理新体系的前提与核心问题。

　　面向人民城市的主体动力机制。在我国城镇化进程中，一直存在着建设小城镇还是发展大城市的不同观点与政策主张，但二者的底层逻辑都是指向城市自身。人民城市的提出则打破了这种二分法，诠释了内涵式发展的主体动力深植于对个体自主选择的高度尊重，以及对人民多元需求的精准对接与高效回应。与公民城市、市民城市等相比，人民城市聚焦于营造一种服务于全体人民的开放、包容、均衡与协调的空间架构，重塑了城市与人民之间的内在关联，强化了城市的整体性与去边界性特征，城市空间及其发展成果为全体人民所共享，并在此基础上实现有序的人口流动与空间迁移，充分调动人民主动参与城市建设与发展实践的积极性、创造力。此外，人民城市理念突破了行政管理辖区和城市治理之间的边界，跨越了城乡二元分割的鸿沟，致力于消除城市内部可能产生的各类人群分化与隔离，使每一位城市居民都能享受到城市营造的包容氛围与人文关怀。

　　面向治理优化的结构动力机制。城市作为复杂巨系统，其系统性特征在于整体所具备的、超越个体及其简单加总的独特性。在城市外延式发展时期，个体要素总和与城市整体特征呈现高度的一致性或相似性，凭借资源的持续投入能够获取相对可预见的产出，这也是外延式发展成为城市发展必经阶段的内在缘由。然而，随着城市网络关系复杂程度的攀升，城市中各类投入与产出间的关联变得难以预测，尤其是在大数据与人工智能技术蓬勃发展的背景下，全面数字化进程正借助数据关联促使城市中人、事、物间的联系网络加速致密化，原有自上而下的单一管理控制手段已无法有效催生适配新场景的发展动力。超大特大城市内涵式发展需要构建多元主体协同共治格局，推动城市从传统的“管理”模式迈向“治理”模式，以适应日益复杂多变的城市发展需求与挑战。

　　面向复杂效应的规模动力机制。城市科学领域的前沿研究表明，城市规模的变动蕴含着三个15%的潜在自然规律，分别体现为创新效应、集约效应和伴生效应。一是创新效应。超大特大城市人口数量大、异质性强，各类组织化网络密集，更有可能涌现各类创新，相关数据测算显示，每增加1个单位的人口规模，将带来15%的额外创新种类生成，如新业态、新岗位、新产品等。二是集约效应，从城市能源消耗来看，人口每增加1倍，各方面的成本只增加0.85倍，带来15%的系统性结余。三是伴生效应，从城市规模增长来看，城市人口每增加1倍，流感病例、突发事件等各类风险因素也将产生非预期的15%左右的增加。由于这种规模效应的存在，超大特大城市会逐渐形成规模扩张的“马太效应”，各类资源会优先向规模更大的城市汇聚，创新性成果的产出速度显著加快，然而与之相伴的是不确定性因素的加速累积以及风险类型的日趋繁杂。

　　超大特大城市实现内涵式发展的转型路径。推进超大特大城市内涵式发展的系统性转型，需要进行长周期治理。在微观层面要理顺人城关系，中观层面着重优化绩效体系，宏观层面着力培优区域网络。

　　一是致力于共同体重塑，推进人城关系的深度调整。构建人民城市需要打破人口流动壁垒，实现城乡间、城市间、区域间均衡发展。这意味着需构建起贯通服务民众的制度、平台以及工具的有效体系，以保障居民便利、高效地获取其所需的服务及资源，贯彻“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，塑造充满活力与人文关怀的城市生态。超大特大城市外来人口数量众多且人口异质性程度高，使社会疏离风险显著增加，进而引发社会分层、社会信任缺失等棘手社会治理难题。中小城市具有低异质性特征，主张协同共治、强调“求同”弱化“存异”，而超大特大城市共同体治理需要考量自身规模效应，重视“存异”与“求同”的平衡，尊重差异化和社区化，通过在社区内尊重差异、保护差异和协调差异，保持超大特大城市主体类型丰富而生成的创新活力，从而涌现出非预期的15%创新效应，增强超大特大城市的创新吸引力和内涵式发展动力。总的来说，就是实现从“以人适城”到“以城适人”的治理逻辑转变。

　　二是促进绩效评估创新，实现从量化指标到定性感受的转变。传统的城市绩效观往往侧重于经济增长速度、基础设施数量、投资额等量化指标，这些指标在数据获取与横向对比方面具有优势，但难以完整且精准地反映城市发展的全景以及居民生活质量的真实水准。突破传统绩效观桎梏，需要更加关注难以用数字等方式简单衡量的定性层面内容，如居民幸福感、城市公共服务满意度、文化环境以及社会关系等。一方面，在超大特大城市绩效评价中，要重视城市居民和利益相关者的内在认同。强化公众参与、民主决策等，增强居民对城市发展的认同感，消解城市内部滋生的矛盾与隔阂。另一方面，每个城市都有其独特的历史、文化、地理和社会背景，超大特大城市内涵式发展需要充分尊重和利用这些差异，不可盲目追求“标杆城市”等统一式评价。需深入挖掘城市的文化底蕴、自然资源和社会资本，融入城市规划、产业布局、文化建设、生态保护及社会治理等，制定差异化评价体系，实现“千城千面、因地制宜”的目标，为居民营造更具归属感的生产、生活、生态一体化城市家园，提升城市竞争力和吸引力。

　　三是加强网络化区域引领，构建城市群协同发展的新格局。党的二十届三中全会提出，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系。这阐明了超大特大城市内涵式发展的网络化带动功能。一方面，超大特大城市作为要素优先集聚地，周围聚集着若干中小城市，其辐射范围远超行政辖区的地理边界，覆盖城市群空间范围。因此，超大特大城市需要发挥网络化带动功能，凭借自身在产业、技术、人才以及资金等方面的优势，构建起与周边中小城市紧密相连的协作体系，通过城市群、都市圈等空间腹地，放大区域整合涌现的规模效应，提升区域整体竞争力。另一方面，在新一轮智慧城市、数字政府建设中，数字网络的规划、建设和服务边界应以城市群整体为对象，构建覆盖城市群全域的高速、稳定且智能的数字网络，促进各类数据资源在城市群内各城市间的自由流通、共享，发挥超大特大城市内涵式发展带来的规模集约效应，以数字技术为底座打造以超大特大城市为核心的城市群生态。

　　（作者系中国区域科学协会城市管理专委会副主任）