保证宪法实施权的依据和内涵_新浪财经

转自：千龙网

□ 杨宗科（陕西省西安市人大常委会副主任，西北政法大学教授）

在我国现阶段的法学理论研究和法学教育中，对于保证宪法实施权这一重要制度重视不够，不仅研究成果少，教学内容也很少涉及，这种状况与新时代党和国家不断健全保证宪法实施制度体系的改革方向不相适应，亟须改进。

保证宪法实施权的宪法依据。宪法是国家的总章程。新中国成立初期，在制定第一部宪法的时候，就开始建立保证宪法有效实施的制度。1954年第一届全国人大一次会议制定的“五四宪法”，基于“巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利”，在第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第二十七条规定，全国人民代表大会行使下列职权：(一)修改宪法；(二)制定法律；(三)监督宪法的实施。第三十一条规定全国人大常委会的职权包括撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令等。这些规定奠定了新中国保证宪法实施权制度的基础。后来，受法律虚无主义等错误思想的影响，1975年召开的第四届全国人大一次会议所修改的宪法，关于全国人大职权的规定虽然包括修改宪法、制定法律，但是没有监督宪法实施的职权，可以说“七五宪法”取消了“五四宪法”赋予全国人民代表大会监督宪法实施的职权，保证宪法实施权制度遭到了破坏。1978年第五届全国人大一次会议修改宪法时，第二十二条规定，全国人民代表大会行使下列职权：(一)修改宪法；(二)制定法律；(三)监督宪法和法律的实施。第二十五条关于全国人大常委会行使职权当中包括解释宪法和法律。第三十六条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行。我国宪法在地方人大的职权中增加了保证宪法遵守和执行的职权，从而恢复和发展了“五四宪法”保证宪法实施权的制度。1982年12月，第五届全国人大五次会议修改宪法时，总结汲取历史经验和教训，从健全社会主义民主法治的角度首次在序言部分规定，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。“八二宪法”首次提出“保证宪法实施的职责”的概念，并且将其规定为全国各族人民、一切国家机关等的“共同职责”；在总纲部分增加了第五条，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。在第三章国家机构，第六十二条规定，全国人民代表大会行使下列职权：(一)修改宪法；(二)监督宪法的实施。第六十七条规定，全国人大常委会行使的职权包括解释宪法，监督宪法的实施。第九十九条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。根据宪法制定的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，第十一条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：(一)在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行……第十二条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：(一)在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行……第五十条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：(一)在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。宪法及其相关法的这些规定使得保证宪法实施权制度在改革开放和社会主义现代化建设新时期得到了进一步的完善。

进入新时代，随着党中央坚持依宪治国、依宪执政重大方针的确立以及健全宪法实施和监督制度的一系列改革的全面推进，特别是确立国家宪法日、宪法宣誓制度写入宪法、完善合宪性审查制度等重大举措，开创了保证宪法实施权制度发展的新时代。

从以上我国宪法发展历程中宪法及其相关法的规定，我们可以清楚地看到，监督宪法实施、保证宪法实施、在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，是我国宪法规定的人民代表大会及其常委会的重要职权。

保证宪法实施权的内涵。根据现代法治关于国家机关职权法定、职权与职责相统一等基本原理，结合我国宪法及其相关法的规定，保证宪法实施权作为一种“宪定”职权，特指在保证宪法实施的职责的基础上，全国人大及其常委会行使的监督宪法实施的职权、地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法遵守和执行的职权、县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法得到遵守和执行的职权的系统集成。之所以把它们统称为保证宪法实施权，是基于以下两个方面的理由。

一方面是基于这些职权在内涵性质上的共同性。法的实施包括法的遵守、执行和适用等形式，地方人大及其常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，实质上就是保证宪法的实施。这种保证宪法实施的职权与全国人大及其常委会监督宪法实施的职权具有许多共同性：首先是目的相同，监督和保证的最终目的都是为了维护宪法尊严，确保宪法规定的制度治理和任务目标的顺利完成。无论是通过监督确保宪法实施过程的合宪性，还是通过保证确保宪法实施结果的可靠性和稳定性，两者都是为了达到共同的目标。其次是遵循的基本原则相同：监督和保证都遵循宪法规定的基本原则或准则。比如坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，民主集中制原则，法制统一原则，尊重和保障人权原则等。最后是实施主体和方式相似：监督和保证的实施主体都是人大及其常委会，实施方式包括审查、检查、督导等，旨在发现问题并及时纠正。全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会可以撤销国务院作出的违反宪法的决定，全国人大常委会可以撤销同宪法相抵触的行政法规和地方性法规。地方人大有权改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决定。

另一方面是基于保证宪法实施的职责与保证宪法实施的职权在内容上的统一性。“八二宪法”序言中规定的一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，“并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。根据职权与职责关系的原理，国家机关的法定职权，既是它可以行使的权力，也是它必须行使的权力，职权就是职责，不依法行使职权，就是失职。而国家机构之中，既有保证宪法实施的职责，宪法又明确规定了保证宪法实施的职权的机关，就是全国人大及其常委会以及地方各级人大及其常委会，它们既有保证宪法实施的职权，也有保证宪法实施的职责。

保证宪法实施权有三个主要特征：一是职权的宪定性，它是宪法明确规定的职权，是国家机关的法定权力和职责。二是主体的人民性，体现人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。行使权力的主体是全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会。三是职权的重要性，宪法是国家的根本法，保证宪法实施权的行使质效，直接影响宪法的根本法地位。

保证宪法实施权的法理依据。主要有两个：一是人民主权理论，二是宪法法律至上理论。人民主权理论是现代民主政治的基础性理论。它是指民主国家的一切权力属于人民，国家的权力不是神授予的，也不是某个特定阶级或集团所固有的，而是来源于人民，国家的存在和运作是基于人民的同意和支持；人民是国家的主人，享有管理国家事务的最高权力，这种权力通过一系列制度设计和实践操作，确保人民能够真正参与到国家事务的决策和管理中来；国家权力受人民的监督和制约，这是为了防止国家权力被滥用或偏离人民的利益；法律是通过民主程序制定的，是人民意志的体现。宪法法律至上是现代法治国家的基本特征和基本原则。它是指在一个国家或社会中，宪法法律具有最高的权威和地位，任何其他规范、政策或个人意志都不能凌驾于宪法法律之上。

正是基于人民主权理论和宪法法律至上理论，我国宪法第一条至第五条关于国体、政体、国家机关组织原则、国家结构形式、依法治国的规定，特别是第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。因此，由全国人大及其常委会行使监督宪法实施权以及地方各级人大行使在本行政区域保证宪法实施职权，这体现了人民主权原则。宪法第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严”。从立法角度维护法制统一，必须做到“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。从执法和守法角度维护法制统一，必然要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。从司法角度维护法制统一，必须做到“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。从政治角度维护法治权威，必然要求“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。

保证宪法实施权的重要意义。保证宪法实施权是贯通于国家权力机关各级主体的一项重要权力，从全国人大到乡、镇人大以及各级人大常委会，都有保证宪法实施的职权，也有保证宪法实施的职责。保证宪法实施权与立法权、监督权、重大事项决定权、选举和决定任免权，共同构成人大及其常委会的基本职权，在我国国家治理体系之中，发挥着重要的作用。

保证宪法实施权是中国特色社会主义宪法制度的重要创新，伴随着我国社会主义民主法治建设不断完善，是中国特色社会主义法治体系的重要内容，是严密的法治监督体系和有力的法治保障体系在宪法实施问题上的有机结合，包含着依宪治国、依宪执政的中国智慧，它应当作为我国法学理论研究和法学教育的重要内容，引起我们的高度重视。