挪威深海矿产资源开发战略路径的分析|法律_新浪财经

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2024年1月9日，挪威议会几乎在全球反对声中以80:20投票通过了加速对海底矿产开采的提案，允许在面积大约28万平方公里的北冰洋海底进行勘探。至此，挪威成为世界上首个开放商业深海矿产开采的国家。挪政府声称，深海矿产开采能够帮助欧洲减少动力电池、风力涡轮发电机和太阳能板等生产所需关键矿产对外依赖。本调研从挪威现有深海矿产开发法律法规入手，从现有挪威相关法律法规中窥视深海矿产开发战略路径。

一、挪威深海矿产开发法律法规

挪威深海矿产开发法律规范是探究挪威深海矿产开采战略路径的捷径。挪威深海矿产开采法律法规和政策制度源于海上石油开采法律法规和制度，并随“国家海洋战略”、《海底矿产法》、《综合海洋管理计划》白皮书等法律法规政策文件不断完善，从国家海洋战略到海底矿产法律再到管理计划白皮书，形成了较为全面的深海矿产开采法律法规体系，也清晰地提供了挪威深海矿产开发战略思考和路径。需要指出的是，挪威目前勘探的海底矿产资源均属于挪威大陆架范围内，未在公海区域实施，不受国际海底管理局（ISA）管理控制和约束。挪威深海矿产开发法律法规规范的是挪威自身领土范围矿产资源开采行为和过程，是一国法律法规制定权的具体运用，也是挪威法律法规体系重要组成部分。

二、挪威深海矿产开发战略路径分析

（一）2017年的首部国家海洋战略确立了深海矿产开发基础

2017年挪威首次制定并发布题为《新增长，骄傲历史》的国家海洋战略（New Growth,Proud History）。此文件是挪威深海矿产开采的首份顶层设计，标志着挪威深海矿产开采国家级战略的形成。该战略开宗明义强调战略的首要目标是为海洋产业创造最大价值和就业做出贡献。该战略在多个章节提到了海底矿产开采，认为挪威海底矿产具有极高开采价值，明确提出了深海矿产开采制度的建设。深海矿产开采被列为“其他以海洋为基础的增长型产业”。此战略认为影响深海矿产开采产业发展的最大障碍是勘探、开采和加工面临的技术壁垒和未知的经济效益，环境影响评估是决定深海矿产开产产业成败关键。有鉴于此，首份战略提出科研和装备两方面加强，一是加强海底地质勘探，绘制潜在矿产资源图；二是加强技术手段与装备力量，发展勘探技术、矿物萃取技术、大深度装备研制，建立海上船只与岸基保障支持。同时，明确提出深化科研院所和企业合作，构建海洋地质数据库，并研究海底矿产开采对环境影响。

（二）2019年修订的《蓝色机遇》国家海洋战略首次提出可持续商业化开采

2019年3月，挪威修订了国家海洋战略，重新命名为《蓝色机遇》，第一次提出深海矿产可持续商业化开采。相比2017年国家海洋战略，修订后的蓝色机遇战略更强调海底矿产的高经济价值。可持续商业化开采提出，一方面适应了挪威深海矿产开产已经具有产业雏形的现实，使得商业开采推动成为可能；另一方面，强调“可持续”商业化开采也体现了挪威越来越重视绿色经济发展和深海矿产开采的生态环境影响。同时，在深海矿产法律制度建设方面，挪威《海底矿产法》此时也已经议会通过并即将生效，将深海矿产无害环境和可持续方式进行勘探和开采写进了法律，政府承诺将提供“可预测的管理框架”，为新兴的可持续海洋产业制定良好的法律和监管框架，在《海底矿产法》的规定下，开放部分大陆架用于商业开采。

（三）《海底矿产法》规范可持续的深海矿产商业开发

2019年7月1日，挪威《海底矿产法》正式生效。该法律适用海底和地下矿藏的勘探、开采等相关活动。《海底矿产法》的生效对挪威推动深海矿产开采具有重要意义，为商业化开采提供了必要的法律框架与执行准则。该法律的制定明显复制现行挪威大陆架《石油活动法》，其条文框架、监管体制、惩罚机制等都与其高度相似。如审批程序与《石油活动法》完全一致，均需先由石油和能源部开放相关海域并进行环境影响评估，然后才能颁发生产许可证。《海底矿产法》参照挪威《民法》中设立的民事侵权赔偿制度设计，明确深海矿产开采经济损失赔偿范围和年限，是全球首个设立深海矿产开采损失赔偿条文的法律。同时《海底矿产法》体现了全水域一体化制度建设创新，对“水体—生物—海底”实行一体化垂直统一管理。《海底矿产法》的出台为各国深海采矿法提供了良好借鉴，为深海矿产开采法律制度设计提供了全新思路。

（四）《挪威综合海洋管理计划》白皮书注重深海矿产开发环境影响

2020年4月24日，挪威政府发布《挪威综合海洋管理计划》白皮书，强调综合海洋管理。《挪威综合海洋管理计划》从减轻气候变化影响、减少碳排放角度强化了深海矿产开发的重要性。挪政府认为，稀土是发展绿色经济，实现能源转型的关键。开发深海稀土资源也成为加速挪威绿色能源技术发展原始动力。

（五）面对众多国际反对声音，寻求他国同盟，双多边发展

挪威虽然没有申请国际海底矿区，但也面对国内和国际众多反对声音。挪威政府面对各种反对声音，积极参与相关活动, 陈述深海矿产开采的目标、意图和具体步骤，努力提升国际深海领域影响力。在ISA理事会5个大组别中，挪威属于E组，该组别在ISA理事会中的影响力较小，挪威转而推动ISA高级官员任职。2021年3月，挪威石油局高级地质学家哈拉尔德·布雷克被选为ISA法律和技术委员会（LTC）主席。LTC在ISA中承担着授予和跟踪国际海底矿物勘探和生产许可证的职责，在深海采矿法律规章、管理制度、许可办法、环境影响评估等多方面具有决定权，对全球深海采矿发展方向起到了决定性作用。2020年8月18日，挪威石油与能源部与美国内政部签署合作谅解备忘录，这是挪威首次在深海采矿领域与其他国家签署协定，是挪威寻求他国同盟以推动商业化采矿的重要标志。

综上，早期挪威政府仅将深海矿产开采作为极具发展潜力的新兴海洋产业，但挪威不断转变政策方向，丰富深海矿产开采内涵与功能，加大环境扰动影响研究, 突出基于生态系统的综合管理，不断强化稀土资源的稀缺性与重要性认识，强调稀土资源在绿色能源、清洁技术、减缓全球气候变暖中的重要作用。面对众多国际反对声音，寻求他国同盟，双多边发展，挪政府多次表示深海矿产开采是推动挪威引领全球能源产业的关键环节，承诺通过循序渐进的方式达成深海矿产可持续开发。