美国对华战略竞争中的国会角色_新浪财经

转自：人民论坛

【摘要】随着美国将对华接触战略调整为战略竞争，国会成为塑造中美关系发展方向的主要动力。立法是国会议员影响美国对华政策的主要手段，也成为可以塑造对华政策走向的重要方式，即通过提出立法动议实现国内在涉华议题上的政治动员。国会还可通过定期审查某项政策，要求行政部门提交报告，或者创设新的机构塑造对华政策。近年来，美国国会参众两院、两党议员频繁提出涉华立法动议，主题涵盖涉台、涉疆、涉港、涉藏等事关中国主权安全和领土完整的敏感议题，以及经贸与科技议题。美国国会已成为强化中美战略竞争态势、推动中美经贸、科技乃至人文与教育交流“脱钩”的新动力。

【关键词】美国国会美国外交中美关系战略竞争

【中图分类号】D871.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.009

樊吉社，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副院长、研究员、博导。研究方向为美国外交、中美关系、国际战略。主要著作有《美国军控政策中的政党政治》、《冷战后的美国核军控政策》、《美国军事：冷战后的战略调整》（合著）、《奥巴马主义：美国外交的战略调适》（论文）、《中美战略竞争的风险与管控路径》（论文）、《中国核政策的基本逻辑与前景》（论文）等。

中美建交以来，影响双边关系发展的美国国内因素非常多元。一些因素在某个时期可能是中美关系发展的驱动力量，在其他时期则可能成为阻碍力量，而美国国会则属于常态化阻碍双边关系发展甚至是推动中美关系恶化的主导力量。

美国对华采取接触战略的时期，国会对中美关系的消极作用受到多重因素制约，其负面影响总体可控。随着特朗普政府将对华接触战略调整为对华战略竞争，国会开始采取特别激进和强硬的对华政策姿态，参众两院的两党议员纷纷提出各种立法动议，在所有涉华议题上对中国施压。据统计，美国第118届国会2023年的立法数量虽然是美国国家档案馆自1993年创建数据以来最少的一年，但国会议员在这一年提出了600多项包含中国内容的法案，这比除了第116届和第117届国会以外的任何一届国会在两年时间内提出的类似立法动议都要多，议题几乎涵盖了中美关系的所有方面。[1]

美国国会已然成为塑造中美关系发展方向的主要力量，加强对美国国会在对华战略竞争中所扮演角色的研究，不仅有助于分析中美关系走向，同样有助于观察美国国内影响中美关系诸种因素之间的互动模式。本文拟探讨如下问题：美国国会影响对华政策的手段和制约因素是什么？美国国会如何影响涉台、涉疆、涉港、涉藏问题，又怎样重塑对华经贸和科技政策？随着中美关系进入旧框架终结、新框架尚待确立的新阶段，美国国会将对中美关系的发展产生何种影响？

美国国会与对华战略竞争：影响手段与制约因素

美国三权分立的政治制度安排在其对外政策上也有充分体现，宪法将对外贸易、宣战、征集并维持陆军和海军、批准条约、确认行政部门重要职位的政治任命等权力授予国会，将统帅军队、提名行政部门重要职位官员、谈判缔结条约等权力归属总统。行政部门与立法部门“共享”对外政策权力，合作与摩擦是它们互动的常态。

影响手段。美国国会通过立法影响美国对外政策，这自然也是其影响对华政策的主要手段。近年来，美国国会推动并完成了多项涉台、涉疆、涉港、涉藏、涉经贸和科技的立法，试图通过这些法律重构中美政治、经济、外交和安全关系。涉台立法策应、推动或者加速美国对台政策调整，敦促行政部门提高美台人员往来层级和频次，并帮助台湾当局谋取更大所谓“国际空间”等。涉疆立法则间接影响中美经贸往来，增加进出口商的交易成本，从而改变新疆相关产品的供应链，甚至企图将新疆从全球供应链中剥离出去。关于投资审查、出口管制改革方面的立法间接影响中美投资和两用物项出口；关于中国发展中国家地位和永久性正常贸易关系地位的立法则有可能从根本上重构中美经贸关系。

美国国会的立法可以是目的，也可以成为国内政治动员的工具，从而影响政策走向。国会近年来不仅通过涉华立法影响美国对华政策，也通过反复提出立法动议，举行听证，对国内社会进行政治动员，引发各界对相关议题的关注、重视和支持。美国国会近年来涉华立法动议显著增多，议题涵盖高新技术、供应链、市场准入、战略石油储备、网络安全、汇率透明、金融风险等，多数虽然最终没有成法，但也有相当数量立法动议获得众议院或者参议院通过。从立法过程看，部分议员在不同时期反复提出特定议题的立法动议，这种尝试最初可能经历多次失败，但相关议题引发的关注度持续提升，并逐渐获得多数议员支持，极可能最终成为法律。

美国国会可以通过间接手段影响对华政策，即在其他立法中夹带私货，将涉华内容以修正案的方式塞进其他法案，特别是年度的《国防授权法》。《2018年外国投资风险评估现代化法》《2018年出口管制改革法》和所谓“增强台湾韧性法”等即是通过与年度《国防授权法案》进行捆绑而获得通过。美国国会强迫TikTok出售或者退出美国市场的名为《保护美国人免受外国对手所控应用程序侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）被打包塞到《2024财年国家安全增补法》（H.R.815）中获得通过，并于2024年4月24日由总统签署成法。

美国国会常常通过程序手段表达在对华政策上的影响或者政策偏好，例如，定期审查某项政策。冷战结束后，美国国会频繁利用对华最惠国待遇年度审议行动，在对华政策上施加影响。虽然最惠国待遇每年均得以延长，但均有不少周折，直到2000年10月《对华永久正常贸易关系法》（全称为《授权对中华人民共和国延长非歧视性待遇并建立美中关系框架》）生效。

美国国会可以通过要求行政部门提交政策报告影响美国对华政策。例如，《2000财年国防授权法》要求国防部每年提交报告，评估中国军事力量，并对中美军事交流作出多项限制。此后，国防部每年都要定期发布所谓的“中国军力报告”。

美国国会可以通过创设机构提升有关涉华议题的关注。中美建交后，国会利用最惠国待遇年度审议影响对华政策，当中国加入世界贸易组织、国会以立法形式赋予中国永久正常贸易关系后，为了继续维持其政策影响，国会开始创设新的机构。2000年10月，美国国会通过《2001财年弗洛伊德·斯彭斯国防授权法》，要求设立政策评估机构，并将其命名为“美中经济安全审查委员会”，[2]负责监督、调查、评估中美经贸关系对美国国家安全的影响。该委员会频繁组织讨论，每年发布报告，提出立法和行政行动建议。这个委员会成立后不断撰写报告，制造了很多新闻关注点，对美国对华政策产生了不小的影响。2000年10月10日，美国国会在《对华永久正常贸易关系法》中创设了“国会—行政部门中国委员会”（Congressional-Executive Commission on China），[3]该委员会旨在监督所谓中国的“人权状况”和“法治发展”，推动中美双边“人权”与“法治”合作，与各类非政府机构合作，与美国国务院所谓“西藏事务特别协调员”合作，并举行听证、发布年度报告等。[4]

美国国会最新创设的涉华委员会是美中战略竞争特设委员会（The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party）。2023年1月10日，众议院以365票赞成、65票反对的投票结果设立该委员会，该委员会没有立法权，但可以对中国的经济、技术和安全状况以及美中竞争进行调查并提出政策建议，并就相关议题举行公开听证会，[5]共和党众议员麦克·加拉格尔担任首任主席，目前已经卸任。

除了前述手段，国会还可以通过举行听证会、发表评论文章、接受媒体访谈等方式塑造对华舆论，进而影响对华政策。

制约因素。国会虽然不是美国对华政策的积极因素，但在不同时期，国会的消极作用发挥到何种水平受到多个因素的影响，包括但不限于中美关系的状态、行政部门的对华政策偏好、美国商贸利益集团的游说等。[6]

中美建交后的绝大部分时间内，接触与合作是美国对华政策的主调，行政部门和商贸利益集团有较强的动力游说国会议员，国会掣肘中美关系的尝试和努力成效比较有限。中美建交后的1980年代，中美战略合作遮蔽了其他方面的分歧；冷战结束后的1990年代，经济合作的预期抑制了美国国会在诸如台湾、人权和其他意识形态问题上的消极作用；美国进入反恐战争的2000年代，中美安全和经济合作、人文与教育交流齐头并进，中美关系经历了黄金十年；2010年后，中国成为世界第二大经济体，中美竞争的色彩越来越浓厚。过去三十余年中，美国行政部门主张对华接触与合作，不愿意让国会阻碍双边关系发展，因而在对华政策上与国会保持频密沟通，适时化解了国会的各种立法尝试。美国商贸利益集团看好中国市场，在优惠政策的吸引下进入中国，在对中国的投资与企业经营中获取了巨大的经济收益，因此希望中美关系保持总体稳定。在中国加入世界贸易组织和美国国会讨论《对华永久正常贸易关系法案》的关键时期，美国商贸利益集团积极游说国会，是稳定中美关系的重要力量。

如今，这些制约国会的因素都在发生变化。特朗普执政期间用战略竞争取代对华接触与合作，中美双边关系的氛围被美国毒化。美国行政部门用施压、制裁和隔空对话的方式处理中美之间的分歧和争议，其作用已从稳定中美关系转变为推升中美关系紧张，中美关系的民意基础随之发生消极转变。美国国会参众两院议员则积极响应国内政治环境的快速改变，在对华政策上频频推动通过立法或决议，抑或举行听证会等，表达国会关切或者政策偏好。部分新生代议员，如马尔科·鲁比奥、乔希·霍利、汤姆·科顿、詹姆斯·万斯、特德·克鲁兹等“精致的利己主义精英”则频繁就涉华议题发声、提出并推进涉华立法动议，利用涉华议题捞取政治收益。近年来，美国国会不仅涉华立法动议多，而且最终成法的速度比以前要快很多。

当美国调整对华战略框架，行政部门不再制约国会，美国商贸利益集团这个稳定因素也在发生转变。自2015年美国国内开始辩论调整对华战略，到特朗普执政四年，商贸利益集团采取了置身事外的观望姿态。一方面，他们希望特朗普政府的强硬政策能够改善其营商环境，维持他们在华的经济获益水平；另一方面，他们又不想在中美关系恶化的时候明确表明立场，以免受到中国或者美国的批评。因此，当美国国会在对华政策上频频作为的时候，商贸利益集团已经在国会议员的视野之中消失了，这种总体态势在拜登执政后并没有明显改观。

美国国会与涉及中国主权安全和领土完整的立法

美国国会通过立法限定行政部门在对华政策上的作为空间，或者要求行政部门按照法律采取相应的政策行动。涉台、涉疆、涉港、涉藏等事关中国主权安全和领土完整的敏感议题，是国会塑造美国对华政策、干涉中国内政的“主战场”。

第一，涉台问题是美国国会通过多项立法干预中国内政、重塑美国对台政策的重点和焦点。台湾问题是中美关系中最重要、最敏感的问题，1949年迄今的三次台海危机背后都有美国的影子；在中美两国签署的三个联合公报（《上海公报》《中美建交公报》和《八·一七公报》）中，台湾问题都是最关键的内容。中美建交后，美国宣布与台湾当局“断交”、终止《美台共同防御条约》、从台湾撤出美国军队，美国国会则随后推动通过所谓“与台湾关系法”，以国内法的形式界定美国与台湾的非官方关系，包括成立“美国在台协会”，与它维持广泛、密切和友好的商业、文化以及其他关系，并向它提供武器等。[7]虽然美国与台湾当局“断交、废约、撤军”，但在美国有关台湾的官方政策表态中却将所谓“与台湾关系法”列为其“一个中国政策”的核心内容，这让台湾问题持续困扰建交后的中美关系。

美国国会近年来持续强化所谓“六项保证”的重要性，以期进一步模糊化台湾地位。中美谈判《八·一七公报》前后，因里根政府担心签署该公报可能造成台湾当局激烈反应，因而在1982年7月10日由时任美国副国务卿伊格尔伯格致电时任“美在台协会”台北办事处处长李洁明（James Lilley），指令他与蒋经国会见，对台湾作出“六项保证”；《八·一七公报》签署当天，时任美国国务卿舒尔茨给李洁明提供了一个调整措辞的版本；当天和随后一天，主管东亚和太平洋事务的助理国务卿何志立（John H. Holdridge）在作证中表达了同样的政策。[8]近年来，美国第109、110、111、112、113、115和116届国会均通过决议，将所谓“六项保证”解读为美国没有“正式承认”中国对台湾的主权。第114届国会参众两院讨论的决议则敦促总统和国务卿公开确认所谓“六项保证”，将其视为美台关系的“基石”；[9]近年来国会还在《国防授权法》中添加涉台内容，强调“六项保证”的重要性，甚至提出立法提案以修订所谓“与台湾关系法”。拜登执政以来，“六项保证”出现的频次远胜以往，并固化为美国所谓“一个中国政策”的主要内容。

国会还通过其他立法进一步稀释乃至修改美国在中美三个联合公报中的涉台承诺。2018年3月16日，时任美国总统特朗普签署了“与台湾交往法案”（Taiwan Travel Act），该项立法要求美国政府鼓励美台各级官员往来窜访；允许美国内阁级别的国家安全官员和行政部门官员赴台；允许台湾当局高官进入美国会见国务院、国防部和其他内阁机构官员，并给予适当礼遇；允许“台北经济文化代表处”在美国开展国会议员、联邦、州以及地方政府官员可以参加的活动等。[10]此后，美国在美台人员往来方面持续突破既往做法：2020年8月，美国卫生部长赴台，这是1979年以来美国窜台的最高级别官员；2020年9月16日，美国驻联合国大使凯利会见驻纽约的“台北经济文化办事处”人员，这是1971年台湾当局被逐出联合国以来的首次美台人员会见；2020年9月17日，美国国务院主管经济增长、能源和环境的副国务卿克拉奇赴台参加李登辉追思会，这是1979年以来美国国务院派出的最高级别官员。[11]

美国国会还试图推动台湾当局参加一些国际组织的活动。例如，2013年7月，美国国会通过立法，要求国务卿筹划帮助台湾地区获得国际民航组织观察员身份，以参加三年一届的大会；2016年3月，国会立法要求国务卿筹划帮助台湾地区获得国际刑警组织观察员身份；2022年5月，国会立法要求国务卿筹划帮助台湾地区重新获得世界卫生组织观察员身份；等等。2020年3月，美国国会通过的所谓“2019年台北法案”提出，美国应为台湾地区参加所有不需要国家身份的国际组织“代言”，为台湾地区争取观察员身份，支持台湾地区维持与印太地区以及世界各地国家的正式“外交”关系，并采取相应政策鼓励或者惩罚一些提升或者降级与台湾关系的国家。[12]美国国会这些立法举动导致中美在国际组织的较量随之升级。

美国还通过其他立法加强美台经贸关系。例如，2023年8月，国会通过了所谓《美台21世纪贸易倡议首批协定实施法》。国会还将支持台湾当局的相关立法合并到《国防授权法》。例如，美国国会议员为了强化美台防务合作，将拟议的所谓“增强台湾韧性法案”纳入2022年12月通过的《2023财年詹姆斯·因霍夫国防授权法》，强化美台防务合作，并鼓动台湾参与国际组织的活动。[13]

第二，涉疆议题是近年来美国国会干预中国内政的新增热点，国会尝试通过各种立法施压中国。冷战结束后，美国政府曾就新疆所谓“人权”“宗教自由”等议题表达关切，国会也举行涉疆听证会，提出涉疆决议，发布涉疆报告等，提高相关议题在公共政策讨论中的“能见度”，试图干预中国内政。总体上，此时期美国国会对新疆议题的关注是偶发的、零星的，并没有产生非常重要的政策影响。

随着美国调整对华战略，国会在涉疆议题上成为主动甚至主导角色，通过举行听证会攻击、抹黑中国治疆政策，提出涉疆立法对中国施压，涉疆议题甚至因此成为美国攻击中国的重要“抓手”。

美国国会从2018年开始尝试通过立法干涉中国治疆政策。据不完全统计，第115届国会有与新疆直接相关的法案50多项，涉及所谓人权、宗教、强迫劳动、制裁等议题，其中绝大多数法案提出之后就被搁置，个别仅仅在众议院或者参议院获得通过，只有两项法案最终成为法律。2020年5月14日，共和党参议员鲁比奥提出所谓“2020年维吾尔人权政策法案”，该法案当日在参议院经过两读、三读，以无需修订、全体同意的方式通过，次日送交众议院，经众议院5月27日仅半天的讨论即获得通过，6月17日经时任总统特朗普签署成法。此项立法要求对参与新疆事务的中国个人和实体进行制裁，包括冻结财产、禁止发放签证等。[14]

2021年12月14日，民主党众议员詹姆斯·麦戈文提出所谓“维吾尔强迫劳动预防法案”，众议院当天经过讨论表决通过该法案，12月15日送交参议院审议，12月16日参议院投票通过，12月23日拜登总统签署成法。该法要求对中国尤其是新疆维吾尔自治区使用所谓“强迫劳动”生产的商品施加进口限制，并对相关个体和实体进行制裁。此法对涉疆产品作出所谓“有罪推定”，默认相关产品使用了“强迫劳动”，除非进口商能够用清楚的证据证明相关产品没有此种情形。然而，所谓“强迫劳动”完全是美国炮制的谎言。此项立法的政策影响极为恶劣，一方面增加了进口商的负担，另一方面阻滞了相关产品通关的流程，其最终目的实际是企图在供应链上将新疆产品剥离出去。美国国土安全部于2022年6月17日发布阻止进口相关产品的战略报告，[15]此项立法于2022年6月进入实施阶段。据美国国土安全部海关和边境保护局统计，从2022年6月到2024年5月，有3375批货物被禁止通关，3858批次获得放行，还有1232批次货物等待核验。被禁止通关的货值达6.8亿美元，其中2.5亿美元货物来自越南，2.1亿美元货物来自马来西亚，8011万美元货物来自泰国，1255万美元货物来自墨西哥。[16]

第三，香港的重要性随着中美战略竞争加剧而日益凸显，涉港议题由此成为美国国会近年来通过立法干涉中国内政的重点。据不完全统计，从第116届国会到现在，参众两院民主党和共和党议员提出的涉港立法多达50多项，议题包括香港政策评估、所谓香港人权与民主、涉港制裁评估、禁止或者限制对港出售警用品、制裁中国涉港事务官员、鼓动“香港独立”、赋予香港居民所谓避难身份或者难民地位、促进香港所谓网络自由、评估香港经济贸易办事处是否仍可继续在美国运行等。[17]同期虽然仅有三个与香港密切相关的法案成为法律，但这些立法动议之多从侧面表明美国国会在涉港事务上干涉冲动之强和力度之大。

2019年6月，参议员鲁比奥提出所谓“2019年香港人权与民主法案”，该法案经参众两院通过最后成法，要求美国行政部门评估香港形势发展是否影响香港根据美国法律享有的独特待遇，要求国务院、商务部定期提交评估报告等。[18]2019年11月27日，禁止对香港出口特定警用品的一项法案经签署生效，限制相关物项对港出口。[19]2020年7月14日，所谓“香港自治法案”签署成法，该法要求制裁影响所谓“香港自治”的个体和实体，具体措施包括冻结资产、禁止发放签证、禁止从美国金融机构获得贷款等。[20]

第四，西藏是美国国会关注的传统议题，近年来，国会以更高频次推动立法，干预中国治藏政策。自2017年以来，参议员鲁比奥和众议员麦戈文等人不断提出涉藏立法，议题涵盖所谓西藏难民援助、向非政府组织提供赠款以支持西藏团体、推动在拉萨设立领事馆、授权建立西藏问题特别协调员办公室、策动所谓“西藏独立”等，多数立法仅仅停留在提出法案阶段，个别仅仅通过了众议院，仅有两项最终成为法律。2017年4月4日，众议员麦戈文提出“2018年对等进入西藏法案”，该法案在国会通过后于2018年12月19日经时任总统特朗普签署成法，要求国务院评估中国允许美国外交官、记者和游客进入西藏的情况，并采取相应政策措施。[21]中国外交部发言人随后就此发表的谈话指出，2015年以来美国访藏人员将近4万人次，鉴于西藏当地特殊地理和气候条件因素，中国对外国人入藏采取管理措施完全必要，美国此举严重违反国际关系基本准则，粗暴干涉中国内政。[22]

美国国会参众两院议员曾分别在2019年和2020年积极推动“西藏政策支持法案”，但未能获得足够的支持。2019年9月13日，众议员麦戈文提出“2019年西藏政策及支持法案”，并在众议院获得通过，送交参议院两读后即止步不前；同年9月24日，参议员鲁比奥提出了同题立法，经过两读送交参议院外交委员会也无下文。此后，该项立法被塞进“2021财年综合拨款法案”而获得通过，要求国务院推动在拉萨建立领事馆，在美国驻华使馆设立所谓西藏处，鼓动尼泊尔为居住该国的西藏人提供法律文件等。[23]

中美建交迄今，美国国会从来都不是美国对华政策中的积极因素，以立法掣肘中美关系是国会惯用的手段。在特朗普政府之前的历届国会虽然也在涉台、涉疆、涉港、涉藏问题上试图干预中国主权安全和领土完整，但因为受到行政部门的掣肘以及商贸利益集团的影响，严重损害中国利益、冲击中美关系总体状态的立法相对较少。随着美国将对华接触战略调整为对华战略竞争，国会参众两院、两党议员更倾向于从敌对性的意识形态视角出发，对中国内政指手画脚，以立法的形式施压中国。因此，近年来，国会立法的频次更高，立法内容更倾向实质上损害中国利益，并严重冲击中美关系。传统上，美国国会更关注台湾问题，涉疆、涉港和涉藏问题也是关注点，但程度远不如台湾问题。不仅如此，美国民主党和共和党议员的政策偏好也有所区别，在某种程度存在相互制约的情形。然而，在中美战略竞争背景下，美国国会两党在对华政策上已经达成基本共识，其干预中国内政的冲动是强烈的，涉及的议题是全方位的，几乎在涉台、涉疆、涉港、涉藏问题上同步发力，相关立法开始冲击和挑战中美建交以来的默契与基本共识。

美国国会重塑对华经贸和科技政策

经贸关系曾是中美关系的基础，“是两国关系的‘压舱石’，其本质是互利共赢”。[24]在美国对华发起贸易战之前的2017年，中美双边货物贸易额达到5837亿美元，是建交时的233倍，美国是中国第一大货物出口市场和第六大进口来源地，中美双方从经贸合作中获得巨大的经济利益，实现了互利共赢。[25]中美建交后，科技合作也是双边关系非常重要的内容，两国曾于1979年签署《中国和美国科技合作协定》，在平等、互利和互惠基础上开展科技合作，促进科研单位和人员合作与交流。中美在经贸和科技领域当然存在一些分歧，但通常通过对话机制解决。

然而，随着美国调整对华战略，经贸与科技领域成为美国首先对华发难的领域，这自然也成为美国国会关注的重点。国会已经以各种形式提出立法动议或者通过立法，将美国的技术优势和国际影响力“安全化”“武器化”“意识形态化”，以增强美国竞争能力，打压中美经贸和科技往来。

第一，美国国会强化了对华出口管制和投资审查立法。近年来，国会通过了多项经济与科技相关的立法，这些法律并没有明确指向中国，但对中国的影响最为明显。为了加强投资审查和出口管制，国会在《2019财年约翰·麦凯恩国防授权法》中融合了《2018年外国投资风险评估现代化法》和《2018年出口管制改革法》两项立法。[26]《2018年外国投资风险评估现代化法》扩大了美国外国投资委员会审查范围，提升对关键基础设施、关键技术、能源资产、关键材料、敏感数据、敏感不动产交易等的审查力度，该项法律没有针对特定国家，但给美国外国投资委员会提供了歧视特定国家的更大空间。[27]《2018年出口管制改革法》赋予总统更大权力以加强两用物项的出口管制，建立跨部门的协调机制以管制新兴和基础技术，要求出口许可需要考虑对美国国防工业基础的影响等。[28]2020年12月18日，时任总统特朗普签署成法的《外国公司问责法》虽然没有明确针对中国，但该法要求证券发行者证明其不属于或者不受外国政府控制，并规定如果上市公司会计监管委员会（Public Company Accounting Oversight Board）无法审计公司报告，则该证券将面临退市风险。[29]该法对中国概念股产生了巨大的影响。

第二，美国国会通过立法禁止中国通信设备或服务，推动中美在信息技术领域的“脱钩”。2020年3月12日生效的《2019年安全与可信通讯网络法》要求建立机制，以阻止可能对国家安全构成风险的通信设备或者服务进入美国网络，移除当前美国网络中的此类设备或者服务。[30]此项立法是美国打压华为等中国高新技术企业的重要举措之一。

国会积极响应行政部门的行动，企图阻止中国企业与其他国家的5G合作以及中国设备或者产品进入美国市场。时任美国众议院议长佩洛西和参议院少数党领袖舒默等人曾游说欧洲各国停止与华为的5G合作。2020年4月29日，时任国务卿蓬佩奥在记者招待会上强调5G清洁路径（Clean Path）的重要性，即进出美国外交设施的5G网络必须是所谓“清洁的”，以防止关键数据或网络受到“中国威胁”；[31]6月30日，美国联邦通信委员会将华为和中兴认定为所谓的“国家威胁”，此后该委员会通用服务基金将不得用于购买华为和中兴的设备及服务；8月5日，蓬佩奥宣布将清洁路径扩展，包括清洁运营商、清洁应用市场、清洁应用程序、清洁云、清洁光缆，[32]将技术和设备意识形态化，试图建立排斥中国企业的信息技术的供应链。2021年11月，美国国会通过《2021年安全设备法》，进一步明确要求联邦通信委员会认定可能构成国家或者个人安全风险的通信设备或者服务，这些设备或服务一旦进入名单，委员会将不再审查或者授权此类设备或者服务。[33]2022年11月25日，联邦通信委员会发布公告，宣布停止对美国构成国家安全威胁的中国电信设备或者视频监控设备进入美国市场授权，华为、中兴、海康威视、海能达和大华均在禁止之列。[34]

第三，美国国会通过立法，敦促行政部门加强对国内信息通信技术领域的产业投资，为对华科技“脱钩”做好准备，并储备与中国进行战略竞争的潜力。2022年8月9日，《芯片与科学法案》经拜登总统签署生效，该法包括《2022年芯片法》《研发、竞争与创新法》《2022年最高法院安全资助法》三部分内容，授权2800亿美元的新资金用于促进美国国内半导体研究和制造。[35]该法无论是加强国内高新技术研发的内容，还是推动国内高端制造业回流的内容，都是服务于对华战略竞争的目的。

第四，美国国会越来越关注中国应用程序，并通过立法进行限制。TikTok在美国的遭遇是美国此种努力的典型案例，国会参众两院议员频繁提出立法，以各种方式尝试禁止TikTok。

有的立法要求政府设备不得安装TikTok。例如，2020年3月和5月，共和党参议员霍利和共和党众议员巴克分别提出的法案；2021年4月15日，众议员巴克、参议员霍利再次分别提出的同样法案；2022年2月25日，共和党众议员格斯特提出禁止国土安全部设备安装TikTok的法案；2023年1月10日，众议员巴宾提出校园终止TikTok；1月25日，参议员霍利和众议员巴克分别提出《美国设备不得安装TikTok法案》；等等。

有的立法要求下载类似TikTok这种来自“特定国家”的应用程序前需要提供不得收集数据的警示。例如，2020年10月26日和2021年1月26日，参议员鲁比奥两次提出的《敌方平台预防法案》（简称《应用程序法案》）；[36]2022年9月6日，众议员约翰逊提出的《阻止Tok法案》（Block the Tok Act）；2023年1月9日，众议员伯格曼提出《保护个人数据免受外国敌人侵害法案》；等等。

有的立法则要求TikTok与字节跳动剥离或者禁止TikTok。例如，众议员麦克莱恩于2021年5月7日提出了《2021年反中国社交间谍法案》；[37]2022年12月13日，参议员鲁比奥和众议员加拉格尔分别在参众两院提出了《反中国社交法案》；[38]2023年2月9日和17日，参议员鲁比奥和众议员加拉格尔分别再次提出同样法案；等等。

过去四年中，美国参众两院的议员试图打压TikTok，但进展非常有限。经过美国国会议员持续炒作和推动，众议员加拉格尔在2024年3月5日提出了《保护美国人免受外国对手所控应用程序侵害法案》，该法案提出8天后在众议院以352赞成、65票反对的结果获得通过，并送交参议院审议。[39]然而，如前所述，参议院如何审议这项立法现在已经意义不大，因为该法案已经被塞进《2024财年国家安全增补法》获得通过，并经拜登总统签署成法，TikTok能否在美国存续已经进入关键时期。

第五，美国国会甚至开始盯防中国购买美国农田或者房产相关问题，尝试立法进行限制或者禁止。近年来，美国各州议会加大立法力度，试图限制中国购买农田或者房产。据《华盛顿邮报》报道，截至2023年8月，已有33个州的议会提出了81项法案，部分法案已经成为法律。[40]美国国会共和党众议员纽豪斯也多次积极推动相关立法，并于近期再度提出了限制中国购买农田的法案，还撰文为其立法辩护，声称此举是为了保护美国的粮食安全和食品供应。[41]

第六，除了前述各项经贸与科技立法，美国国会近年来甚至尝试通过立法动摇中美经贸总体关系的根基。2023年2月9日，参议员罗姆尼提出了《终结中国发展中国家地位法案》，规定国务院采取行动阻止中国继续被归为发展中国家，但立法迄今没有进展。[42]同期，众议员金映玉也提出了内容相近的《中国不是发展中国家法案》，强调要确保中国不再因为发展中国家地位而享受优惠待遇或者援助，该法案在众议院以415票赞成、0票反对的结果获得通过，并送交参议院审议。[43]

美国国会更大的动作是试图终结与中国的“永久正常贸易关系”。1999年11月15日，中美两国签署关于中国加入世界贸易组织的双边协议，2000年10月10日《对华永久正常贸易关系法》经时任总统克林顿签署生效，美国终结了持续十余年的每年一度对华最惠国贸易待遇审议，促进了后续中美经贸关系的快速发展。

近期美国国会试图重置中美经贸关系框架，《对华永久正常贸易关系法》成为国会议员瞄准的目标。2023年1月26日，参议员科顿提出了《2023年中国贸易关系法案》，试图撤销给予中国的正常贸易关系待遇，将所谓人权列为对华贸易关系考量因素；[44]1月30日，共和党众议员史密斯提出了同样的法案；3月21日，参议员霍利提出了《2023年终结与中国的正常贸易关系法案》，主张对中国对美出口商品增加关税；[45]霍利在5月10日还提出了《提高中国进口关税法案》，主张对超出美国对华出口货值的中国商品征收高额关税；7月17日，共和党众议员班克斯提出了同样的法案。2023年12月中旬，美国众议院美中战略竞争特设委员会发布报告《重置、阻止、建设：一项赢得美国对华经济竞争的战略》提出，将中国移动到新的关税栏目，恢复美国对中国的经济杠杆，更新中国保障监督机制以便对中国商品增加关税。[46]这些立法迄今没有获得成功，但国会最终是否会复制禁止和限制TikTok的做法，值得密切关注。

美国国会以往提出以及获得通过的涉华经贸和科技立法多为表达政策偏好，影响行政部门决策，但实际作用比较有限，行政部门才是把控中美经贸和科技关系状态的核心力量。然而，这种情况已经发生显著变化，近年来，国会正试图从根本上改变中美经贸和科技关系状态和走势。国会近年来的立法显著强化对华出口管制措施，严厉限制中国资本进入美国高新技术产业，限制甚至禁止中国通信产品或者设备进入美国市场，限制或者禁止中国相关的应用程序，国会通过具体而僵硬的立法手段推动中美高新技术领域的“脱钩”。国会有关中美经贸关系的立法尝试有从根本上重构中美经贸关系的可能，因此，国会已不再是美国对华经贸与科技政策的从属角色，其策应行政部门对华政策动能增强，甚至在某些具体的经贸和科技议题上成为主导角色。

余论：美国对华战略竞争的国会动力

中美关系不可能也没必要回到过去，这已经是中美两国的基本共识。中美关系的原有双边关系框架已近于终结，而新的双边关系框架尚待确立，两国正处于探索双边关系发展方向的新阶段。战略竞争已是这个新阶段的主要特征，而美国国会将成为强化中美战略竞争的力量，甚至可能是塑造美国对华政治、经济、外交和军事相关决策的中心角色。[47]

美国国会将在如下三个方面成为中美战略竞争的驱动力。

第一，美国国会将成为强化中美战略竞争态势的新动力。经济全球化导致美国贫富分化加剧，社会阶层固化、文化撕裂必然塑造国会议员的政策偏好，在美国对华政策上，这种表现尤为突出。不少国会议员将美国面临的国内问题溯源到中国的经济发展和中美政治、经济与社会制度的差异上，刻意放大中国发展对美国的挑战，由此强化中美战略竞争的态势。参众两院、两党议员在内政和外交诸多议题上或存在分歧，但在夸大所谓“中国威胁”、强调中美竞争的问题上却存在基本共识，国会由此成为助推中美战略竞争的重要政治动力源。

第二，美国国会将以立法的形式推动中美经贸和科技“脱钩”。国会议员倾向于夸大中国在高新技术领域对美国构成的挑战，强调美国竞争劣势，积极通过多项立法或者决议，意在推动在经贸和高新技术领域加大国内投入，推动制造业回流，强化美国科技优势，阻止中国从合作中获益。二十年前国会就已经开始关注中美经贸合作的安全内涵，如今中美战略竞争加剧，一切议题在美方看来都呈现出“安全化”“意识形态化”的趋势，国会极可能继续推动多项经贸与科技立法，以期美国能够在中美战略竞争中胜出。

第三，美国国会将加大对涉及中国主权安全和领土完整的敏感议题以及意识形态问题的干涉力度。中美建交后的很长时间内，国会的核心关注是所谓中国人权、宗教自由等意识形态问题，但并没能采取实质性的行动。如今，在中美战略竞争的背景下，国会已经通过了多项涉及中国主权安全和领土完整的立法，这将导致中美关系紧张加剧。在人权、宗教、政治制度、经济模式和社会治理方式等问题上，美国国会也将进一步加大干预力度。

美国国会从意识形态角度审视中美战略竞争，将中国视为长期的、战略性的挑战，其为“竞赢”中国推动通过的各类涉华立法将进一步赋予中美战略竞争意识形态意义，这种互动极可能将中美关系引向冷战式对抗。

［本文撰写和修改过程中得到中国社会科学院美国研究所杨楠副研究员、社科文献出版社甲骨文工作室副总编辑张金勇、中央党校（国家行政学院）研究生院博士生张哲的支持和帮助，在此一并感谢］

注释

[1]B. Malley, "Congress and the 4 Faces of China Baiting Bills in 2023," https://responsiblestatecraft.org/china-congress-2023/.

[2]U.S.-China Economic and Security Review Commission, https://www.uscc.gov/about-us.

[3]Congressional-Executive Commission on China, https://www.cecc.gov.

[4]"Normal Trade Relations for the People's Republic of China, Public Law No. 106-286," https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444.

[5]"Establishing the Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11.

[6]关于美国国会影响对华政策的制约因素、国会塑造对华战略竞争的部分分析源于樊吉社：《美国国会—中美战略竞争的新推手》，《国别和区域研究简报》，2021年4～5月合刊。

[7]"Taiwan Relations Act, Public Law No. 96-8," https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2479.

[8]S. V. Lawrence, "President Reagan's Six Assurances to Taiwan," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11665.

[9]"H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/eh; "S.Con.Res.38 - A Concurrent Resolution Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text.

[10]"Taiwan Travel Act, Public Law No. 115-135," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text.

[11]U.S. Department of State, "Under Secretary Keith Krach's Travel to Taiwan," https://2017-2021.state.gov/under-secretary-keith-krachs-travel-to-taiwan/.

[12]"Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019, Public Law No. 116-135," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1678/text.

[13]"James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023, Public Law No. 117-263," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/7776/text.

[14]"Uyghur Human Rights Policy Act of 2020, Public Law No. 116-145," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3744.

[15]"Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People's Republic of China," https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-06/22_0617_fletf_uflpa-strategy.pdf.

[16]"Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics," https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.

[17]在美国国会网站以“Hong Kong”为关键词进行搜索，可获得涉港立法结果以及相应法案进展信息。

[18]"Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019, Public Law No. 116-76," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838.

[19]"A Bill to Prohibit the Commercial Export of Covered Munitions Items to the Hong Kong Police Force, Public Law No. 116-77," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710.

[20]"Hong Kong Autonomy Act, Public Law No. 116-149," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7440.

[21]"Reciprocal Access to Tibet Act of 2018, Public Law No. 115-330," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1872.

[22]《外交部发言人华春莹就美国签署涉藏消极法案发表谈话》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/zcjd/201812/t20181220_7943011.shtml。

[23]"Consolidated Appropriations Act, 2021, Public Law No. 116-260," https://www.congress.gov/116/plaws/publ260/PLAW-116publ260.pdf.

[24]李伟红：《中美经济关系以尊重为前提以合作为途径以共赢为目标》，《人民日报》，2013年3月20日，第1版。

[25]中国国务院新闻办公室：《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》，https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/24/content_5324957.htm。

[26]"John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law No. 115-232," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515.

[27]C. D. Cimino-Isaacs, "CFIUS Reform Under FIRRMA," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10952.

[28]P. K. Kerr and C. A. Casey, "The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Act of 2018," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46814.

[29]"Holding Foreign Companies Accountable Act, Public Law No. 116-222," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/945.

[30]"Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019, Public Law No. 116-124," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.

[31][32]U.S. Department of State, "Secretary Michael R. Pompeo at a Press Availability," https://2017-2021.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-at-a-press-availability-4/.

[33]"Secure Equipment Act of 2021, Public Law No. 117-55," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3919.

[34]"FCC Bans Authorizations for Devices That Pose National Security Threat," https://www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat.

[35]"Chips and Science Act, Public Law No: 117-167," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.

[36]"APP Act," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4869.

[37]"ACES Act of 2021," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3057.

[38]"ANTI-SOCIAL CCP Act," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/9508.

[39]"Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/7521.

[40]K. Kindy, "State Lawmakers Move to Ban Chinese Land Ownership," https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/21/state-laws-chinese-land-ownership-military-bases/.

[41]D. Newhouse, "Why Do We Let China Buy So Much American Farmland?" https://www.newsweek.com/gop-rep-why-do-we-let-china-buy-so-much-american-farmland-opinion-1875748; "Newhouse Leads Bill to Prohibit Purchase of U.S. Land by the Chinese Communist Party (CCP)," https://newhouse.house.gov/media-center/press-releases/newhouse-leads-bill-prohibit-purchase-us-land-chinese-communist-party.

[42]"Ending China's Developing Nation Status Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/308.

[43]"PRC Is Not a Developing Country Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1107.

[44]"China Trade Relations Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/125.

[45]"Ending Normal Trade Relations with China Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/906.

[46]"The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party, Reset, Prevent, Build: A Strategy to Win America's Economic Competition with the Chinese Communist Party," https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-scc-report.pdf.

[47]E. Medeiros, "The New Domestic Politics of U.S.-China Relations," Asia Society, December 2023, pp. 14-24.

责编∕桂琰美编∕周群英

The Role of Congress in Shaping U.S. Strategic Competition with China

Fan Jishe

Abstract: With the adjustment of American strategy of engagement with China to strategic competition against China, Congress is becoming the major driving force in American foreign policy toward China. In recent years, Republicans and Democrats from both Chambers frequently introduced China-related legislations on sensitive issues such as Taiwan, Hong Kong, Xinjiang and Xizang, as well as on economic, trade, scientific and technological issues. In order to affect U.S. policy toward China, Senators and Congressmen take legislations as both an end and a means for them to achieve domestic political mobilization over China-U.S. relations. Members of Congress can also shape China policy by periodically reviewing a policy, requiring reports from the executive branch, or creating new institutions. Congress is becoming the new driving force in reinforcing the China-U.S. Strategic Competitive and in promoting China-U.S. economic, trade, scientific and technological decoupling.

Keywords: US Congress, American foreign policy, China-U.S. Relations, Strategic Competition