让“基层首创”更有闯劲_新浪财经

编者按：基层是活力之源，尊重群众和基层的首创精神，是我国改革开放取得巨大成功的宝贵经验之一，也是新时代全面深化改革的重要方法之一。小岗村“分田到户”、乡镇企业兴起、三明医改、“最多跑一次”、“街乡吹哨、部门报到”……在党中央集中统一领导下，这些来自基层一线的探索尝试，与顶层设计良性互动，破除观念束缚和制度障碍，不断创造出好的经验和做法，为国家宏观层面的改革和治理试出不少新路。

6月27日召开的中共中央政治局会议决定，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于7月15日至18日在北京召开。会议指出，进一步全面深化改革要总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，贯彻“六个坚持”原则，其中就包括“尊重人民主体地位和首创精神”。

当前，基层面临新形势新任务。一方面，推进高质量发展、中国式现代化在基层的贯彻落实头绪众多、任务繁重；另一方面，实现基层治理体系和治理能力现代化面临的难点突出、骨头难啃。在党中央的统一部署下，迫切需要基层根据各自实际，发扬“首创精神”，创造性地破难题、开新路。为此，党的二十届三中全会召开前夕，半月谈编辑部组织多路记者，对东中西部5省份10位乡镇（街道）党（工）委书记进行了访谈。

总策划：叶俊东

组织实施：周清印、高远至

策划组稿：孙好、李坤晋

调研采写：韩朝阳、梁晓飞、王劲玉、刘智强、柯高阳、周闻韬

做基层工作，需要大力提倡基层首创吗？答案无疑是肯定的。接受半月谈记者采访的十位乡镇（街道）书记均认为，基层情况复杂、利益多元、任务繁重，许多实际问题的解决没有现成答案，需要去实践摸索，需要一股敢闯敢干的创新劲头。

群众办理跨省政务事宜李欣摄

基层首创：有空间、有意愿

“如果不主动去做一些探索性、开创性的工作，就没有破解基层发展难题和治理难题的钥匙。乡镇机构设置不优、职能分散交叉，有责无权、权责不对等，企业群众‘跑路多、办事难’等顽疾，都需要不断探索改进。”来自豫南的乡镇党委书记刘阳说。

这也是接受采访的乡镇（街道）书记的普遍想法：充分意识到改革的必要性，同时有意愿做一些创造性工作。

贵州某镇党委书记王进认为，新形势下，探索性、创造性开展工作，对基层干部来说，不仅是一种责任，更是一种必要的能力。从工作实际来看，基层面临的问题往往复杂多变，既有普遍性问题，也有特殊性问题，这些问题常常没有现成的答案，需要根据实际情况，灵活运用政策，甚至创新方式方法，才能找到“最优解”。

豫北地区某街道主持工作的党工委副书记张晓峰说，进入新时代，人民群众对美好生活的需求越来越强烈，群众期盼有更好的医疗、教育、养老，期盼有更优美、更安全、更舒适的生产生活环境，需要我们做的工作越来越多，需要改革的事项越来越多。这既需要加强“顶层设计”，也需要尊重“基层首创”，只有二者相互结合，才能不断满足群众需求、群众期盼。

苏南地区的一位乡镇党委书记谢国强认为，现在基层工作任务重，提升工作效能最需要创新，不然工作都干不完，更谈不上干好。“我们这里，环境治理、湖区生态修复任务重，征地动迁、园区建设也消耗很大精力。这么多工作任务，镇村两级人手却有限，超负荷运转成了常态。‘小马拉大车’的现实困境摆在这里，倒逼我们必须搞创新。”

实际上，各地根据各自实际情况、针对需要解决的问题，正在进行着广泛的探索实践。在王进工作的乡镇，乡村旅游是当地发展的重要引擎，但存在资金不足的瓶颈。因此，镇里探索众筹乡村模式，吸引社会资本参与乡村建设，比如开展“我在乡村有间房”招募活动，把村里闲置农房挂出招租，交由社会资本打造成精品民宿，唤醒沉睡的资源。

重庆某乡镇党委书记张京介绍，镇上一个村通过邀请邻镇青创运营团队加入，给予他们发展平台和空间，采取“青创团队+公司+村集体经济”模式，由青创团队负责经营兴隆乡宿及冷饮吧，按照“622”比例分红，啤酒屋、烧烤露营基地、垂钓场、观光农场等休闲旅游项目就做起来了，预计2024年该村集体收入超100万元，有效带动周边群众200余户参与。

江苏一位街道党工委书记黄德明说，我们探索整合街道网格化管理服务中心、社会治理现代化指挥中心和为民服务中心，融合网格治理、信息运用、为民服务三项职能，形成网格治理一套专班、信息运用一个终端、为民服务一张清单的“三个一”工作机制，使基层治理效能大大提升。

中部地区一位乡镇党委书记周立春说：“谁都想在一个地方留下点好名声，也想让上级领导看到自己的努力，更想让自己主政的地方变好。所以探索性的工作我们一直在做，主要是立足实际做一些改进。”

我国重大改革一般是试点先行，取得经验后再推广。接受采访的乡镇（街道）书记多表现出争取改革试点的积极性。“争取改革试点，既是响应党中央号召，也能促进地方发展，可以帮助地方找到解决问题的新方法、新路径，帮助我们干成原来想干而干不成的事。”张晓峰说。

张晓峰介绍，当地进行宅基地制度改革试点，产生了激活要素、激活市场的改革叠加效应，腾出了村庄建设空间。在腾退的宅基地上建成垃圾分类站、公厕、停车场、健身场、养老中心，让群众的“生产、生活、生态”环境得到明显改善。还整合腾退土地指标，采取集体经营性建设用地入市的方式，建设标准化厂房、养殖场、美食广场等，拓宽产业发展空间，壮大村级集体经济。

主动探索创新，基层为何说“有心无力”？

受访乡镇（街道）书记普遍认为，当前基层首创既有空间，也有必要，但常常被其他事情牵扯精力，加之受资源、人才制约，对探索创新常常感到有心无力。

——被动工作占用太多精力。

中部地区一位乡镇党委书记李桂才说，乡镇最重的工作当然是环保、安全、信访、耕地保护等底线工作。许多底线工作是本职应该干的，但由于县级部门与乡镇之间权责划分不清晰，事情就多了。尤其是还有各种检查、督察、督导、问责。

张晓峰也表示，目前乡镇最繁重的工作是乡村治理，首要的是守好底线。日常需要关注的就有移风易俗、安全稳定、防诈骗、禁毒禁赌、舆情突发等工作，要求比较高，群众关注度也高，哪一项出现问题都受不了，会影响其他工作的正常开展。这项工作大概会占60%的精力。

周立春说，落实属地责任，特殊时期几乎占据了80%以上的精力。“近期中部许多省份气温偏高，一些地方发生山火。虽然我所在的乡镇没出现火情，但控火、防火是目前一段时间的工作重点。每天大部分班子成员都在乡镇不同区域巡查，许多重点区域要24小时盯守，我几乎一天有15个小时在山上巡查。”

受访乡镇（街道）书记认为，底线任务肯定应该完成，现在的问题是，属地责任过于泛化、加码，而部门掌握了考核的权力、问责的权力，乡镇只能硬着头皮干。实际上，有的工作乡镇既无能力、也无权限做好，做了不少无用功。

在中部地区干了12年乡镇主要领导的赵金富观察到，现在从各个部门派到乡镇的工作都成了中心工作。“乡镇资源有限，实际上同一时期抓一两个主要工作就好，不要什么都是中心工作。就以各种牌子而言，各个部门都往乡里、村里挂牌子，这就是往下面安排工作、增加负担，乡镇天天配合上级的各种任务，还怎么自主开展工作？”

但是不配合不行。“许多部门对乡镇工作都有打分的权力，这就说明有越来越多的工作要好好干。过去有句话叫抓大放小，现在大的越来越多，小的越来越少，都是重点工作。”中部地区一位乡镇党委书记说。

——资源不匹配，也是制约基层探索创新的重要原因。

王进认为，做基层工作，钱不是万能的，但缺少必要的资金也是万万不能的。“举个例子，我们要推动某项工作，其中涉及一个问题，按正常路径，花1万块钱、用1个小时就可以解决，但现实情况是没有这1万块钱，只有1000块钱。为了把事情往前推，我们只能软磨硬泡，用尽各种方法，花10天时间去解决。看似节约了9000块钱，实际上浪费了时间，消耗了大量行政资源。这种情况屡见不鲜，导致我们在工作中打开局面的效率降低。”

刘阳认为，部分上级职能部门把自身职责推卸给乡镇政府，对乡镇的“指导”变成了“领导”，把乡镇政府对部分工作的“协助”变成了“承办”，存在放事不放权、给事不给钱、凡事要考核的现象。

有的部门为了在短时间内展示工作成绩，还主动提高工作难度，落在基层就表现为“层层加码”和“自我加压”。这让基层工作人员长期处于焦虑状态。

——人才是又一个制约。多名乡镇书记表示，当下农村尤其偏远山区、贫困地区，农村人口数量不断减少、年龄不断老化，农村技术人才、经营人才、管理人才普遍缺乏。

“我们最大的困难和挑战就是人才短缺问题。”重庆一位乡镇党委书记梁益民说，一方面农村青年人才外流严重，人口年龄结构失衡，有为青年不愿意留乡或者返乡干事立业；另一方面，与产业振兴直接关联的有技能、懂管理、会经营的新型职业农民找不到、用不起、留不住。

梁益民说：“虽然近几年部分乡镇引进了一批大学生，对助推农村发展有一定效果，但受限于经历和专业，他们对农业新技术、新业态、新模式了解不够，对乡村产业振兴帮助有限。”

陕西省汉中市留坝县紫柏街道小留坝村的民宿刘潇摄

释放创新活力，须处理好五个关系

如何进一步释放基层干事创业活力、激发基层探索创新动力？受访基层干部认为，迫切需要处理好以下五个关系。

一是处理好被动工作与主动谋划的关系。当前，被动式、交差式的工作占去了基层干部太多精力，自主谋划、面向发展的工作缺少时间扎扎实实去干。赵金富说，乡镇干部的大量精力在环保、治安、安全、群众工作上，或者应付检查，搞各种评比、创建。

需要主动谋划什么呢？乡镇（街道）书记大多考虑的是产业发展。周立春说，越是艰苦的乡镇，各种矛盾反而越多，大家都盯着上面拨下来的那点钱，所以还得把产业搞好，让农民有钱赚。“我们乡镇条件比较差，养殖是一条路，前段时间我去南边考察了肉兔养殖产业，但是真要搞，还得制定出切实可行的方案来。农民看不到效益不会搞，只能引进一些企业搞起来让农民看到效益后，他们才会跟着搞。这需要下很大的功夫，主要领导要亲自抓，持续抓。”周立春说。

王进认为，对任何一个地方来说，长远发展的基石都是坚实的产业基础，这包括传统产业转型升级，也包括新兴产业的培育发展。“我们正在茶产业机械化转型、林下经济、农村电商等方面努力探索，希望有更多时间投入这些工作。”

二是处理好上级部门与基层党政的关系。部分基层干部反映，当前乡镇发展自主权受到一定约束，上级部门的干扰、干涉较多，往往是一项工作多个部门指导，上级部门未能达成一致意见，导致基层发展路线左右摇摆，损害了基层干事创业的积极性。

张晓峰说：“比如我们在发挥主观能动性干一件创新性工作的时候，可能需要上级多个部门协调推进，有时候因部门职责边界不清晰，部门之间相互推诿，工作推进缓慢。上级部门帮你干成事不容易，但让你干不成事很容易，有时一项工作需要某个部门5个科长签字，只要有1个不签字，你就干不成。”另一位乡镇党委书记也说：“县自然资源局一名工作人员开过这样一个玩笑，办成一件好事，需要各个部门形成合力；要把好事办坏，他们局里哪个科室都行。”

李桂才认为，现在部门和乡镇的关系没有理顺，乡镇应该主要发挥放哨的作用，及早发现问题，然后部门报到，以部门为主解决问题，乡镇协助。现在反过来了，有些部门把责任推给乡镇，基层精力全干了这些工作。过去，乡镇是上级部门与老百姓之间的缓冲地带，部门行使执法权比较严格，乡镇帮着调解，这样乡镇工作才能游刃有余。

三是处理好政府意志与群众意愿的关系。采访中多位基层干部谈到，当前上级安排的部分工作可能与基层实际、群众意愿不相适应，但又不得不去推动。“不推动，上级要问责；推动了，群众不支持、不理解。”王进说，这容易让群众和基层干部产生对立，干部有委屈，群众有怨气，开展工作就更难了。

张晓峰说，目前乡村治理的主力军还是乡村两级干部和党员、群众代表，“干部干、群众看”的局面没有得到有效扭转，虽说大部分群众能够配合开展工作，但主动性不够强，有些政策和举措群众不理解、不支持，比如一些“一刀切”的禁烧、禁放政策，群众不配合。如何动员群众、组织群众、引导群众，争取群众理解并支持工作，是当前基层面临的一大困难和挑战。

王进认为，凡事都需要发动群众、依靠群众。“比如和美乡村创建，这不仅是一项改善农村生活环境、提升农民生活质量的民生工程，更是一个发挥群众主体作用，激发其主观能动性和创新性的过程。群众是乡村的主人，最了解情况，最有发言权，必须引导他们参与到规划、设计、建设和管理等各个环节中来，才能确保方向正确，符合实际需求。”

四是处理好规范约束与灵活变通的关系。黄德明说：“担任街道一把手后，有个很明显的感受，必须拍板决定的事情不是自己能决定的；照章办事最简单、也最安全，但很多时候照章办事办不通。现在最需要变通的是基层，但各种条条框框又不允许基层变通。”

村镇干部（右）为村民进行信访调解李嘉南摄

黄德明举了一个例子。“我们街道有20%的小区是四五十年的老小区，没有物业，各方面管理跟不上，就靠居民自治理事会来发挥作用。原先每年给理事会成员发四五百元补助，钱虽不多，但是种认可，花小钱办了大事。”黄德明说，现在明确要求不允许这么发钱了，对居民自治理事会的积极性有影响，这一块工作的效果就明显不如以前。

张晓峰说，基层处于执行末端，容易发现问题，然后结合地方特色做一些探索。基层需要的是，上级部门别用各种条条框框把下边锁死，留出因地制宜和实事求是的空间，这样才能“首创”对本地区有益的工作办法。黄德明建议，上级采取事前允许、事后监督的方式，在考核评价中注重结果导向，先让基层放开手脚干。

五是处理好督促严管与激励厚爱的关系。赵金富认为，现在乡镇一个重要任务是“稳军心”，从政治待遇和经济待遇两个方面关爱基层干部。“乡镇干部处于直面群众的第一线，现在网上网下舆论场中，吐槽、批评乡镇干部的比较多，长此以往，一些干部感到寒心。”

“乡镇街道的工作压力比部门重，责任也比部门重，但两个岗位的工资待遇是一样的，没什么差别。这两年有乡镇街道副书记自愿交流到部门担任副职，我理解是由于工作压力太大。”黄德明建议，加强对乡镇街道干部的待遇保障，绩效上适当倾斜；选拔任用干部时，同等条件下，有乡镇街道工作经历的优先。

多名受访乡镇干部认为，应避免平均主义和吃大锅饭现象，强化对敢担当善作为干部的激励。王进建议，打破传统的编制束缚，不再唯身份论，建立健全科学的绩效评价体系。梁益民建议，持续完善容错纠错机制，增强地方容错纠错机制的可操作性，进一步明确已有容错清单和细则的情形界限、适用范围，激发基层首创活力。（文中乡镇街道干部均为化名）

原标题《让“基层首创”更有闯劲十位乡镇（街道）书记访谈录》

*本文为《半月谈》2024年第13期内容