发挥小城镇发展对农村养老建设的基础作用_新浪财经

转自：人民论坛

作者：复旦大学老龄研究院教授胡湛

养老是民生的核心议题之一，随着中国人口老龄化进程的加快，其重要性愈发凸显。中国老龄化进程具有显著的特殊性，不仅老年人口规模大、老龄化速度快，还具有地理范畴广阔和区域差别巨大的特征。从整体上看，中国人口老龄化的区域分布特点可大致概括为“东西梯次、北高南低、城乡倒挂”，这也使中国的养老压力相对更繁重、养老工作相对更复杂。第七次人口普查数据显示，我国农村老年人口规模正在迅速扩大，农村地区的人口老龄化速度明显高于城市地区，2020年60岁及以上农村老年人超过1.2亿人，规模巨大的农村老年人口使其养老需求更显迫切。同时，我国农村经济基础相对较为薄弱、制度准备仍未充分，完善农村养老服务体系建设是缓解农村养老压力、实现农业农村现代化乃至中国式现代化的重要突破口之一。

2024年5月，民政部联合多部委印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，对深入实施积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略、加快发展农村养老服务作出安排部署。其中明确提出“县域统筹、城乡协调、符合乡情”等要求，并对“加强农村养老服务网络建设”“提升农村养老服务质量水平”等进行部署。在此背景下，重视小城镇发展对农村养老建设的基础作用，在强调村镇协同发展的基础上使推进乡村全面振兴和积极应对人口老龄化互促共进，具有重要意义。

农村养老建设和村镇协同的人口背景

党的二十大对全面推进乡村振兴提出了新要求。站在历史新起点，乡村全面振兴的关键之一是进一步增强城镇地区对农村的带动能力，尤其夯实小城镇作为“上联县市、下接乡村”的关键枢纽功能。当前我国乡村全面振兴和城镇化建设都进入了深水区，以县域为重要载体的“县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地”的发展结构布局取得了成效，但也呈现若干发展堵点。随着少子老龄化和区域人口增减分化凸显，人口迁移流动呈现新特征，城—镇人口互动的复杂性增加。

一方面，我国已步入人口发展的新历史时期，人口增长趋势放缓并出现负增长。国家统计局数据显示，2022年全国（不包括港澳台地区）人口比2021年减少85万人，我国人口自1962年以来首次出现负增长。作为世界上人口最多的国家，人口是中国经济社会快速发展的核心动能和重要推力，人口负增长的骤现引发了整个社会强烈关注。人口负增长与人口老龄化是人口发展的一体两面，两者皆源于生育水平的持续下降。在人口增长放缓的背景下，农村人口和村落的减少从长远来看是一个趋势。20世纪80年代至今，我国村落减量已经超过25万个；而农村人口规模从1996年起便趋于持续减少，2021年已低于5亿人（4.89亿人）。这是新时期农村养老发展需要正视的人口态势和人口环境。

另一方面，我国人口迁移流动呈现新态势和新特征。改革开放以来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。2020年我国人口流动规模扩大到3.76亿人，占总人口26.62%，省内流动（尤其县内流动）是我国人口流动的最主要形态。具体而言，2020年我国省内流动和跨省流动人口规模为2.51亿人和1.25亿人。在2010年—2020年间的省内流动人口中，一半左右为县内流动，县内的乡—城流动是流动人口增长的主要驱动力之一。分地域来看的话，县内流动比重高的地区主要是中部地区和东北地区，长三角、珠三角和西北地区的县内流动比重则相对较低。而在县内人口流动中，乡—城流动的主导地位稳定，其所占比重从2000年的44.5%增长到2015年的57.2%。与此同时，城—乡和城—城（镇）流动也呈现新动向，县内城—城流动人口占比从2000年的18.1%增长到2015年的31.4%，其中有一部分是城市人口向远郊和小城镇流动所致（即城—镇流动，包括城市流动人口的“离城不返乡”等），此外，现代农业和乡村康养等的发展也催生不少城市人口向乡村转移（即城—乡流动）。

农村养老建设中村镇协同存在的堵点

一是乡村全面振兴和小城镇建设的协同发展欠缺有力的人口要素支撑，农村养老发展动能不足。2010年—2020年我国乡村人口从6.74亿人减至5.10亿人，老龄化程度从15.0%增至23.8%，分别高出同期城镇地区3.3和8.0个百分点。与此同时，2010年—2020年我国仍处于人口流动高速增长阶段，城乡流动、省内流动依然是流动人口增长的最主要驱动力。中西部欠发达地区人口向东部发达地区迁移，农村人口向城市迁移，以及各省流入人口规模与流动强度“大者恒大”“强者恒强”的模式基本未变，而且人口流动更加向城市集中，乡—城人口迁移得到进一步增强。由于人口流动的主导模式为乡—城流动，县域人口整体呈现“净流出”（2020年突破1.5亿人）。流动人口增量的大幅度上涨与人们追求优质公共服务资源，尤其是教育、医疗、养老资源等密切相关。人口与经济、社会、资源、环境的关系逐步进入双向适应、相互促进的新阶段。人口迁移也使得老龄化的地区差异更加明显，农村人口老龄化程度高于城市，老年人口比例超80%的农村已不在少数。这些现象构成了我国推动乡村全面振兴与小城镇建设的重要人口背景，更是农村养老建设的禀赋性条件之一。

二是现有治理格局较多强调县城及中心镇的资源聚集，个别区域存在可持续压力。县域内流动仍是我国流动人口增长的最重要动因之一。在人口大量向县城聚集的同时，就业和民生的社会治理难度增加，此外，乡村社会的“二次空心化”也凸显。传统人口学意义上的农村“空心化”是指农村中青壮年劳动适龄人口流向城市地区工作，造成农村人口在年龄结构上的不合理分布的一种现象，即剩下老人和小孩居多而中间一代“空”了；而“二次空心化”则是指原先空心化所剩下的留守儿童、青少年和中青年妇女等群体也逐渐向县城集中，最后多剩下老年人继续留守并成为乡村社会的主要群体。这对于农村地区和一些外生型县域城镇化，都可能埋下社会稳定的影响源。不仅如此，不少县城和乡村的地理距离和行政距离都相对较远，对乡村的辐射能力有限。即便对于县城本身而言，其与城市的地理关系也决定其发展空间。这是当前县域和乡村治理的一个痛点。由于我国巨大的地域差异，各地区之间小城镇发展基础、功能体系、所处区域城镇格局以及人口规模和结构等也存在较大差距，在加快小城镇建设与乡村全面振兴时，应明确当前城镇化水平，结合自身的人口特征和产业基础，确定小城镇的发展规模和规划范围，因地制宜分类施策。在西方发达国家，城市和乡村的关系嬗变呈现从“孤立发展”到“对立发展”再向“共生发展”转变的过程，其区域发展也注重依托于小城镇建设，无论是英国的“田园城市”建设还是日本推广村镇示范工程，都对其农村发展起到了积极作用。城—镇协同不仅是中国乡村全面振兴的选择，也是农村养老建设的基础之一。

三是养老等公共服务资源及地方产业的城乡分布不均衡，部分县域城乡间互动缺乏深度。在现有以县域为重要载体的发展链条中，县城的发展水平将直接决定整个县域经济品质乃至属性。对于缺乏生产性或就业机会的县城，一些农民为了孩子教育、婚嫁等需求，到县城租购房，即“产业在乡、教育在城”趋势。2000年—2015年间县内流动儿童（0-17岁）由691万增至1660万，其中高中阶段（15-17岁）儿童占比增长最快，从14.5%持续增至35.5%。某种程度上，这些县城只是农民教育消费或住房消费的场所，其城乡互动多属“点对点”（乡村老家与县城场所）的两栖流动，并无形中增加了流动儿童和留守老人，使农村养老压力趋于复杂。当然，也应当指出，现代农业和村镇产业发展推进了乡村人口回流和一些城市人口向乡村转移（即城—乡流动）。借助于乡村全面振兴和新型城镇化，挖掘城—乡流动推力、凝练小城镇引力，加快养老等部分城市功能及其资源和产业转移并下沉，将成为村镇发展的重要机遇。

遵循人口高质量发展要求找准农村养老建设切口

积极推进城乡一体化和小城镇建设，推动村镇协同，是我国实施乡村振兴战略的重要路径，也是加快农村养老建设不可或缺的环境要件和治理基础。

第一，重视人口增长和人口流动规律，在统筹乡村全面振兴与小城镇建设的基础上加快农村养老发展。我国乡村规模庞大、乡村人口众多、农业从业人口多，在中国式现代化进程中，农业农村农民不会被城镇化、工业化完全取代，乡村全面振兴具有深远意义。在人口增长放缓和人口老龄化背景下，考虑到既有人口流动格局，乡村全面振兴与小城镇建设之间的关系，不是“非此即彼”或“厚此薄彼”，而是互建互促以协同共荣，否则不仅仅是“此消彼长”乃至“顾此失彼”，甚至可能出现“两败俱伤”。尤其从长远看，农村人口和村落的减少是一个趋势。有必要从村—镇的实际人地关系和资源禀赋关联等入手，在统筹规划和科学设计的基础上精准推进小城镇建设与乡村全面振兴互促互建，并由此优化和发展以养老为代表的民生建设。在此基础上，为农村养老建设构建出友好的发展环境。

第二，提高小城镇养老、医疗、教育等的相对比较优势，推出更多面向家庭需求的福利安排举措并辐射周边农村地区。目前的城—镇流动已由家庭因素所主导。针对流动家庭迫切需求解决问题，应着力提高小城镇在养老、医疗、教育等上的相对比较优势，加快制定有利于促进流动家庭的养老支持（养老设施建设、养老服务多元化等）、育儿支持（婴幼儿照料、儿童保健、学龄儿童义务教育等）、就业保护等的相关法律法规和政策措施。针对村镇协同加快政策创新，打破户籍身份背后的福利和权利壁垒，尤其兼顾小城镇家庭的育儿需求和养老需求，形成“一老一小”发展的村镇协同。

第三，缩小乡村和小城镇差距以避免“二次空心化”，并高度关注老年流动人口，做好流动者异地养老的公共服务。孤立的小城镇发展会加剧乡村的“二次空心化”，即留守儿童、青少年和中青年妇女等逐渐向小城镇集中，老年人继续留守而成为乡村的主要群体。从这个意义上讲，将小城镇建设和乡村全面振兴协同起来，并不是一种“选择”，而是一种“必要”。与此同时，进入中老年阶段的流动人口、农村随迁流出老人等群体都有留居城镇的现实需求，要充分利用该群体及其家庭在城镇定居意愿较高的特点，积极引导老年流动人口家庭举家落户城镇，使其成为促进人口城镇化与市民化的重要突破口之一。

第四，改进和优化养老金制度建设，推进城乡养老保障均等化。未来10年预计新增1.4亿农村转移城镇人口，且老年人口年龄结构仍相对年轻，社保体系面临从“城乡衔接”转向“城乡统筹”乃至“城乡一体化”，这是推进我国城乡基本养老保障均等化的关键窗口期。需尽快提高基本养老保险统筹层次，落实省级统收统支（而非省级调剂金模式），以“去身份化”和“去地域化”为原则，例如，探索将城乡居民养老保险的基础养老金和城镇职工养老保险的统筹基金合并建成普惠型的国民基础养老金等。另一方面，还应加强农村政策创新，优化通过土地流转提高农村养老保障水平的制度建设，探索将农民土地权益转化为养老权益的有效机制，例如，可探索建立农村土地权益（承包权和经营权）自愿退出的补偿机制（一次性或阶段性货币补偿、土地年金等）以及“农民退休制度”等。

第五，重视新生代农民工家庭“离城不回乡”或“回流不返乡”现象，支持其回到家庭附近的小城镇务工居住或购房落户，减少留守老人。在一定时期以内，乡村、小城镇人口的大比例流出态势不会改变。但与此同时，将持续有较大比例的流动人口选择回流，其中一个重要的原因是一些村镇流出人口举家定居城市较困难。由于新生代人口外流驱动力已从单纯的就业和收入，转向享受城市公共服务、体验城市生活、下一代子女教育等多样化目标。他们的回流并不是回到乡村，而是流向次第等级的城镇地区（如从一线城市流向三线城市），即“离城不回乡”或“回流不返乡”现象。在这样的趋势格局下，小城镇除了努力吸引企业投资和发展特色产业等以创造就业机会外，更应在生活服务、子女教育、父母养老、购房、回乡创业等方面对这一群体予以特定配套安排，同时政府也应对有高龄父母和学龄子女的家庭给予必要的政策激励，鼓励其就近发展以减少留守儿童和留守老人现象。

第六，优化村镇人口储备以强化农村养老建设的人口要素支撑。在人口增长放缓的趋势和农业人口向城市转移的背景下，农村人口将不可避免地继续缩减，但保有一定规模的人口并维持一定结构仍是加快养老等民生建设的必要条件之一。近期应以建设生育配套体系为契机强化对村—镇困难儿童群体“善养”，同时吸引其父母留居回流，优化村镇人口储备以强化农村养老建设的人口要素支撑。中央决定实施三孩生育政策及配套支持措施，但一些地方的实践仍较多关注“多生”，对如何提高已出生少年儿童的健康素质和人力资源的关注相对较少。中国目前仍有一定数量的留守儿童（近1200万人）和各类困境儿童（逾2000万人，包括低保儿童、流动儿童、残疾儿童、孤儿和事实无人抚养儿童、特殊供养儿童等），且大多来自农村和小城镇，为他们创造更好成长环境已是当务之急。同时，在小城镇中强化对困难儿童的“善养”还可有效吸引其父母留居或回流，为未来村镇发展蓄积人力，也可以方便他们在育儿的同时就近支持其老年父母养老。

【注：本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“实施积极应对人口老龄化国家战略研究”（项目编号：23ZDA102）阶段性成果】