州：行政区划的千年演变|汉武帝_新浪财经

转自：民政微语

▲ 供图 / 愚公yushuib/tuchong_ai

引子

　　公元1101年6月，苏东坡写下一首《自题金山画像》：“心似已灰之木，身如不系之舟。问汝平生功业，黄州惠州儋州。”两个月后，一代文豪与世长辞。

　　苏东坡一辈子与州有不解之缘。

　　除去家乡眉州不算，从1071年调任杭州到1101年常州去世，据不完全统计，30年间，苏东坡大概在16个州县工作过，平均一年零两个月换个居住地。

　　杭州→密州→徐州→湖州→黄州→汝州→登州→杭州→颍州→扬州→定州→惠州→儋州→常州……

▲ 海南儋州东坡书院。供图 / 林少波

　　如今这些州，有的成了地级市，比如杭州、徐州、扬州、湖州、惠州、儋州、常州；有的变成了区，比如黄冈市黄州区、阜阳市颍州区；有的成了县级市，比如汝州市、定州市；有的则改了名字，比如密州改为诸城、登州变成蓬莱。

　　从这十几个“州”的变与不变，我们可以窥探到“州”的行政区划演变之路。

理想蓝图：

托在大禹名下“天下为九州”的构想

　　从古文字字形来看，“州”最初的含义与水有关。东汉许慎《说文解字》中解释：“水中可居曰州。周绕其旁，从重川……”也就是说，被水围绕着的陆地就是“州”。在商代的金文里面，左右两个弧线就是指河流两岸，中间的圈就是指河流中的陆地。比如在西周铜器铭文中，“州”的写法如下。

　　但此时的州，只是一种简单的区域划分，并不是真正的行政区划。

　　将“州”作为行政区划应用的构想，最早可以追溯到中国第一篇区域地理著作《禹贡》。据记载，大禹治平洪水之后，将天下划为九州。实际上，据现代专家考证，《禹贡》是春秋战国时人的作品，伪托为夏朝大禹所作。由于《禹贡》被收入在五经之一的《尚书》，所以被历代的人们奉为信史。比如，先秦史书《左传》引《虞人之箴》称“芒芒禹迹，画为九州”。

▲ 清·徐文靖等撰《禹贡会笺》十二卷。

　　“九州”就这样被当成中国最早的行政区划，“州”也成为了构想中最早的行政区划单元。

　　那么《禹贡》中“九州”为什么如此划分？蕴含着怎样的玄机呢？

　　有一种观点认为，如果我们把黄河、长江看做是两条横着的线，把这两大河流的上游、中游、下游的临界处连起来看做是竖着的两条线，刚好把华夏分成九大板块，成为“九州”。这种划分保持了行政区域和地理区域的一致，让山川、河流、湖泊等作为天然的分界线成为两个区域之间最直接、最自然的界线。

▲ 以黄河和长江为线的“九州”。

　　就今天而言，我国陕西和山西之间的界线依旧是黄河，山西和河北之间的界线依旧是太行山，甘肃和陕西之间的界线依旧是陇山（六盘山），即是如此。

　　实际上，九州的分布并不平均。

　　根据《禹贡》记载，九州包括冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州和雍州，其范围北至燕山山脉和渤海湾，南至南岭一带，西至陇东高原，涉及黄河流域、淮河流域、长江流域等广大地区。

　　《禹贡》还记述了九州根据土地肥沃程度被划分九个等级，贡赋也各有差异。比如，雍州田地为黄壤，等级上上。青州临大海，产鱼盐之利，贡赋有盐和海产品。梁州矿藏丰富，贡赋则有铁和银。

▲ 《禹贡》划分九州。

　　这样根据不同区域的自然地理条件、物产特点进行管理，显然是有利于国家治理的。如果要达成这样的效果，需要天下被“九州”有序分割，又统一于一体。

　　所以现代学者大多认为，“九州”是先贤们寄托在大禹名下，为未来统一国家设计的行政区划蓝图。

付诸实践：

汉武帝“十三州”，曹操“复九州”

　　真正让“州”从理想蓝图中的行政区划单元落地成现实的，始于汉武帝。

　　汉朝建立之初，继承秦制，地方行政区划主要实行郡县制，同时也实行封国制，郡国并行。到了汉武帝时，西汉王朝迎来了开疆拓土的黄金年代，再加上郡国的调整，至元封年间，全国共有90多个郡。

　　▲ 汉武帝像。

　　地方行政区如丛林密布，给管理带来了极大的不便，于是在元封五年（前106年），汉武帝把“州”作为监察区的名称，将全国除近畿七郡以外的一百余郡国，分为十三州，每州置一刺史。刺史只有监察地方的职责，没有管理地方的权力，在地方上也没有固定的驻地。

　　到汉朝末年，黄巾军起义爆发，汉室统治岌岌可危。这时候，宗室刘焉向汉灵帝建议，可派出中央的高级官员——九卿出任部分州的州牧，授予兵权、财权和行政权。于是刘焉以太常出任益州牧、黄琬以太仆出任豫州牧、刘虞以宗正出任幽州牧。扬州等州依旧保持刺史名义，但职权基本与州牧相同。也就是说，州牧（刺史）彻底演变为地方行政长官。至此，“州”作为地方一级行政区，正式成为行政区划单元，层级类似于今天的“省”，幅员相当辽阔。

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　　▲ 扬州大运河夜景。供图 / 逄康博

　　历史上唯一要以《禹贡》九州划分天下的人，不是泥古不化的王莽，而是打破成规的乱世枭雄曹操。这一年，是东汉建安十八年（213年）。名义上看起来，这是汉献帝所下的命令。实际上，此时朝廷的政权掌握在丞相曹操手中。在此前一年，汉献帝特许曹操“参拜不名、剑履上殿”的权力，如汉丞相萧何故事，曹操的权位正逐渐攀上巅峰。在此关键时刻，曹操为何突然搞起九州复古这样看似书呆子气的事，这还得从“州”的华丽变身说起。

　　曹操把“十三州”变为“九州”的方案是：把幽州、并州合并到冀州中；把司隶校尉及凉州并到雍州中，把交州并到荆州、益州中。这样一来，正合九州之数，唯一不同的，是禹贡中的“梁州”称“益州”。

　　▲ 东汉的十三州与西汉相比，略有调整，朔方被并入并州，降司隶校尉部（京师附近七郡设置的部名）为十三部之一，所以总数十三仍不变，史称“东汉十三州”。

　　这样的改变似乎并无不妥。但若关注到曹操当时的身份，便能明白其中的关键所在。除了是汉室的丞相外，曹操此时还兼任着冀州牧。在九州复古行动中，冀州兼并了幽州、并州，下辖32郡，成为一个“超级大州”。

　　通过这次行动，冀州牧曹操便能名正言顺地拓展自己的势力。“复九州”，发生在曹操自立为魏公、加九锡之前，正是曹操为建立魏国所做的准备。

　　▲ 此《帝喾九州之图》为北宋人所做，图上标注了长城、河流等地理位置，及九州所在。其中“荆”原位置已漫灭，现为今人所加。

　　不过，在当时群雄割据、争夺天下的局势下，曹操按照《禹贡》九州重划全国政区的行动并未真正如愿，此后，也再没有人作过类似尝试。所以，中国历史上有“州”，却没有真正实现过“九州”。

历史演变：

一路变迁与时代新生的千年之路

　　尽管“九州”蓝图没有完全实现，但在东汉末年以后，历经三国、两晋、南北朝直至隋代，“州”一直是地方最高一级行政区划的名称。由它引领的州——郡——县三级政区体制，在行政管理中也发挥着巨大作用，因此又有学者把这个阶段称作“州制时代”。

▲ 唐岱、沈源合画《圆明园四十景图咏》之九州清晏，由乾隆题诗。

　　就在“州”辉煌引领“郡”“县”的时代，问题却逐渐显现了。

　　西晋末年，天下再度大乱。紧接而来的东晋十六国时期，政局一直动荡不安。各割据政权纷纷在辖境内设立“州”，于是“州”疯狂繁殖，辖境却急剧缩小。到了南北朝末期，州的数目膨胀到300多个，幅员就只有数百里见方，平均每州只辖两郡，每郡只辖两县，这还是就平均的情况而言。此时，“州”完全失去了当初地广位重的特点，给行政管理造成极大不便。州——郡——县的三级制也严重阻碍了国家的发展。

　　对此，隋文帝的应对方法是“罢天下诸郡”，减少政区层级，改为“州（郡）——县”二级制。隋朝初年，全国州数达到300多个，幅员只有数县大小。唐朝后期，由新的行政区划“道”代替了州的地位，成为新的高层政区。宋朝，则是以“路”作为新的高层政区，下辖州、府。这还不算惨，到了元代，开启了“省”制时代，并延续至今，“路”被降为二级行政区，“州”则与“府”一起沦为三级行政区。

　　▲ 唐朝疆域。图源 / 《中国历史地图集》

　　于是，“州”自公元584年登上我国行政区划体系的舞台后，经历了高起点、一路变迁，至1913年短暂离开舞台，从行政区划体系中“被除名”。

　　新中国成立后的第二年，即1951年2月初，《民族区域自治试行通则（草案）》将“民族自治区”划分为相当于大行政区、省、专区、县、区和乡等6个层级。1952年2月22日，正式将“民族自治区”的行政地位划分为相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上等5个行政层级。1954年，《宪法》颁布，民族自治地方划分为“自治区、自治州、自治县”三级。

　　至此，“州”再次作为行政区划单元，伴随着“自治州”的设立重获新生，跃回历史舞台，赓续着作为中国行政区划体系中一员的历史使命。

　　▲ 甘孜州康定市航拍。供图 / 李大毛

　　历史上，也曾有为少数民族而设的“州”，那就是唐代的羁縻州。

　　唐代在边疆民族地区设置了羁縻府、州、县，以各族首领为府州长官统治当地人民，且可世袭，不征赋税。刘统教授考证唐朝设置的羁縻府州将近1000个，主要分布在关内、河北、陇右、剑南、江南、岭南等道。与羁縻州相对应，内地的州被视为“正州”，两者间也存在一些转化与变迁关系，某些羁縻州会随着政治、军事形势的变化升格为正州。这一制度在一定程度上加强了对边疆地区的管理，也强化了中原与边疆的联系。

　　此外，在我国依然有不少以“州”作为行政区划名称命名的政区。

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