释放城市潜力⑨︱10个政策建议让城市更具可投资性（下）_新浪财经

随着全球城市可持续发展投资缺口不断扩大，城市亟需创新融资工具来拓宽可持续发展资金来源并弥补投资缺口。2023年11月，联合国人居署发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究报告（以下简称“报告”），深入洞察了全球城市化的机遇、特点和挑战，并探讨了实现城市可持续发展、增强城市可投资性的多元途径。

本文为报告第五章《让城市具有可持续性和可投资性的政策建议》（Make Cities Sustainable and Investable: Policy Recommendations）后半部分翻译，涵盖的政策建议包括：优化城市的自有来源收入，释放土地价值，促进积极的城市化，有效利用外部资金来源，加强多边主义和多边开发银行的作用，提高城市在计划和实施可投资项目方面的财政实力和技术能力。

优化城市的自有来源收入

城市的自有来源收入不仅可以增加城市的总收入，还可以提高城市政府的财政自主权，使其能更灵活地管理公共财政，满足城市发展需要。

随着城市化进程的加速，自有来源收入对可持续城市发展融资的重要性日益凸显。然而，城市政府在促进自有来源收入增长的同时，还需考虑其收入对支付者和受益者的影响。此外，由于城市需要持续投入基础设施和住房维护费用，这类项目对于长期、稳定的城市自有收入的依赖程度非常高。

城市应对自身优劣势进行全面自检，以确保所有特定来源的潜在收入不被遗漏，并分析其对城市的影响。这项工作包括分析城市所有基础创收项目的盈利情况，并与其他同级别城市比较，以识别差距。在对潜在收入规模初步调研后，城市政府可以选择最有潜力的项目作为主要创收来源。目标明确后，城市政府可根据社会接受度、经济影响力度和实施难易程度确定优先事项并相应开发，以达到最佳创收水平（McKinsey (2019) Unlock the full potential of city revenue）。此外，国际发展机构可以帮助城市开展自有来源收入评估。例如，联合国人居署帮助基苏木开展快速自有收入来源分析（ROSRA）。世界银行和UKAlD帮助肯尼亚评估六个主要县级收入类别中自有来源收入的潜力（见表1）。

表1：评估肯尼亚六个主要县级收入类别中自有来源收入的潜力来源: Adam Smith International, World Bank

释放土地价值：基于土地的融资

土地是许多城市最重要的资产之一。如果利用得当，土地可以成为城市重要的收入来源。与此同时，城市政府在土地的规划、设计和开发许可方面扮演关键角色。通过有效利用土地资产，城市政府可以释放大量的公共和私有资金。这种方法旨在从土地私有者处获取因公共基础设施投资、政策或行政措施（如重新划分区域）而增加的部分土地和财产价值。

以土地为基础，可以衍生出各种形式的融资工具：(1) 征收改良税：在英国和哥伦比亚广泛使用，向土地私有者收取部分收益；(2) 开发税；(3) 出售土地开发权，在印度和巴西被广泛使用；(4) 增值税融资，在美国被广泛使用。根据该方法，城市政府可利用未来预期的增值税收资金，在指定区域内对基础设施和其他项目进行投资，并事先预测收益(Santos V et al. (2017) Land-based Financing Tools to Support Urban Development in South Africa 136 Tatiana Gallego Lizon (2023), Financi）。另外，还允许市政府以未来收入为抵押，进行借款或发行债券(Tatiana Gallego Lizon (2023), Financing Green Cities in Latin America and The Caribbean)； (5) 土地价值税；(6) 收入分成；(7) 利润分成；(8) )再融资收益分成；(9) 用户费；(10) 影响费。

哥伦比亚在土地价值捕获方面有一些成功的案例。1968 年，麦德林市政府从增值税中获得的收入承担了当地公共支出总额的45%。20 世纪 80 年代初，卡利省市政府通过土地价值获取产生的收益覆盖了公共支出的30%。1993年，波哥大市来自土地价值获取的收入占地方收入的24%。2007至2010 年间，波哥大市约有价值 10 亿美元的公共工程资金来源于土地价值捕获。（见表2）。

表2：1993-2013年哥伦比亚波哥大由增值税资助的公共工程计划收入来源：Source: https://ugc.futurelearn.com/

另一个例子是厄瓜多尔昆卡市政府对土地价值的捕获实践。该市通过增值税收入获得大量资金用于城市发展。2003至2013年的10年间，昆卡市共签发了1800份公共工程项目合同，人均税收近200美元，远高于同期波哥大市的150美元。2010年，昆卡市的总收入达到1240万美元，人均收费为25美元，远超波哥大市任何一年的人均收入。

促进积极的城市化，提升城市生产力水平

城市生产力和自有来源收入之间存在正相关关系。良好的经济状况和强大的生产力有助于城市创造更多的自有来源收入，而薄弱的经济实力则可能阻碍城市创造更多自有来源收入。因此，城市政府必须加大对城市生产性资产的投资，以提高城市的整体生产力水平。

城市化是提高生产力水平的重要途径，它通过分工优化、专业化、规模经济和产业集聚等方式促进生产力的提升。然而，城市化对生产力进步的影响又取决于城市的发展模式、城市环境以及融资方式等因素。

城市通过增强交通、通信、电力、社交、供水和卫生服务的紧凑度、集中度和连接性，实现了规模经济、产业集聚和本地化。这样的发展模式为居民提供了高效且共享的基础设施和服务。由于这些优势，城市吸引了高素质的人才和劳动力，使他们得以专业化发展自己的知识、技能和管理能力。此外，城市还拥有庞大的市场规模，为各种产品、服务、资金和劳动力提供了丰富的流动和交易机会，满足买家和卖家的需求。良好的城市化能够推动结构转型，促进劳动分工的精细化，提升专业化水平。城市提供共享和高效的基础设施与服务，有助于扩大市场规模。这种城市化发展模式能够提高生产力、经济质量和城市环境质量，进而增强城市管理更高层次经济活动和生产力的能力。

在经济增长乏力和生产力不足的情况下，城市化也可能发生。以撒哈拉以南的非洲国家为例，城市化并没有带来生产率的大幅提高。1990年至2018年间，非洲的生产率仅达到美国的12%。相比之下，亚洲发展中国家则一直在迎头赶上，同期亚洲与美国的劳动生产率比率从19%上升至24%（图1）。

图1：非洲、亚洲、拉丁美洲和加勒比地区与美国的生产率比较来源: EIB

如果我们希望提升城市的金融地位，就必须将生产性资产和生产力要素置于优先考虑的位置，并向其提供必要的资金支持。对新兴经济体的城市而言，投资于工业、金融服务和客户服务可以最有效地提高增值水平（图2）。然而，单靠金融工具并不能改变城市的未来。若不提升生产力和经济实力，城市各部门、私营企业和市民将无法承担赋税，城市政府也无法有效地调动自有来源收入。这就是理论上合理的金融工具在实践中无法发挥作用的原因，也是许多低收入国家的城市长期尝试改善财政状况却毫无效果的原因。

举例来说，在印度尼西亚的佩卡隆安市，政府的自有来源收入仅占总收入的5.9%；在尼日利亚的利沃市，政府的自有来源收入仅占总收入的2.2%。而塞拉利昂凯内马市的人均总收入仅为 0.31 美元，而人口规模与凯内马市相似的英国阿伯丁市的人均总收入为 5,612 美元，是凯内马市的18103 倍（UCLG (2016), Analysis of the State of Local Finance in Intermediate Cities)。这些例子说明，城市创收的决定因素在于城市本身的经济实力。因此，提高生产力是增加城市收入的基础。马来西亚的威省就为提高城市生产力树立了一个好榜样（见专栏1）。

图2：按不同经济活动类别划分的增加值总额来源：LSE Cities

因此，更好地推动城市化和工业化以支持城市产业结构转型，改善城市财政状况以促进生产进步，是可持续城市发展的两个方面。城市财政状况的改善和城市产业结构的转型紧密相连，二者相辅相成。经济增长不仅为城市创收提供了强大的经济基础和动力，还能增强城市的自主创收能力，从而支持健康的城市化进程。这种发展模式反过来又进一步推动了经济和社会生产力的提升，维持了发展的可持续性，从而实现了城市化、生产力进步和财政状况改善的良性循环。

专栏1：马来西亚通过工业化、改善工业投资环境和基础设施来提高城市生产率

槟城的威省政府过积极推动工业化、改善基础设施和优化投资环境，极大提升了城市的生产力。威省的首个工业区位于靠近巴特沃思（Butterworth）的麦曼汀（MakMandin）。该工业区不仅改善了当地的基础设施，还将槟城港搬迁到巴特沃思（Butterworth），并与州政府合作建成了多条高速公路，提高了城市与内陆地区的连接性，从而使制造业成为威省的重点产业之一，获得快速发展。

另一方面，这种积极的城市化进程也在推动城市的全面发展。威省的快速城市化促成了该市的住房市场繁荣，尤其在工业活动频繁、交通枢纽密集的中区新建了许多住房单元。

近年来，南区的咨都卡湾市经历了大规模的转型，正在规划建设一个工业园区、一个国际技术中心，以及其他综合发展项目。

槟城港口的建设不断完善，增强了集装箱和货物服务的处理能力。如今，槟榔屿港在巴特沃思（Butterworth）周围经营着6个货运和集装箱码头，是马来西亚第三繁忙的海港。槟榔屿港的发展便利了威省工业产品的出口，带动了制造业的蓬勃。

威省在招商引资方面也取得了显著成就。自2017年以来，其获得的投资数量增长了233%。

来源: based on wikipedia

有效利用外部资金来源

各城市在吸引外资方面表现不一。根据欧洲投资银行2017年的投资调查，外部融资在欧盟城市总体融资中的占比为18%。在荷比卢，外部融资占比超过40%，而在中欧、东南欧、波罗的海和波兰等国家和地区，外部融资占比则低于10%，这种差异可能与市政金融基础设施和招商引资能力有关。小城市获取外部融资可能更具挑战性，因为其招商项目规模等难以达到投资标准，且整体收入水平较低（S Windisch (2019) Smaller Cities’ Access to External Finance）。

市政融资的改善是一个动态的过程，融资机制会随资本市场情况的变化而调整。地方政府需要采取措施来实施健全、透明的财务管理政策，并提升其拟议项目的信用度。至关重要的是，地方政府首先要专注于优化基础设施、投资环境和投资政策，最大程度地发挥其吸引外部资金的潜力，增强财政能力，提高信誉。

稳健的财政基础将有助于地方政府以更优惠的条件获得更多类型的融资，如市政发展基金和集合融资机制（World Bank & LLI (2015), Municipal Finance）。市政债券是政府为城市基础设施建设等长期项目筹集资金的一种工具，常被一些发达国家的城市政府使用。在美国，有5万多个地方政府和机构通过发行免税债券筹集了四分之三的基础设施建设投资。截至2023年，美国地方政府未偿还的市政债券总额达到4万亿美元（SIFMA (2023) US Municipal Bonds Statistics）。由此可见，债券已经成为美国城市基础设施发展中最重要的金融工具（见专栏2）。

特殊目的载体（SPV）在中国等一些国家被广泛用于为城市基础设施发展筹集资金，其宗旨是为了帮助地方政府规避金融风险。中国在城市发展和城市基础设施与服务现代化方面取得的成就在很大程度上归功于SPV在城市发展融资中的广泛应用。据统计，2010年中国地方政府通过 SPV 筹集的资金相当于GDP 的32.6%。而到2020年，这一数字已上升至121.1%（Bank of China (2023) The Development of SPVs in Local Governments in China, Macroeconomic Observation）。

专栏2：市政债券在美国城市基础设施融资中发挥关键作用

介绍：市政债券是美国城市（或大都市）基础设施融资的主要形式。通常由一般税收或项目的未来收入提供资金支持。

方法：一旦地方政府通过立法程序并获得选民批准，便可发行市政债券。这些债券通过拍卖或协商的方式销售，首先出售给证券公司或投资银行等承销商，他们在市政债券市场中充当经纪人的角色。市政债券通常被认为是相对安全的投资，违约率低于公司债券。例如，信用评级为Baa的市政债券发行方的违约率约为0.3%，低于信用评级为Aaa的公司债券发行方。即使在2007至2009年次贷危机期间，许多市政债券发行方陷入困境，市政债券的违约率仍低于企业债券。2010年至2013年期间，市政债券的违约率为0.4%。

成果：美国有5万多个地方政府和机构利用免税债券投资了美国四分之三的基础设施，总金额超过3万亿美元。债券成为美国城市基础设施建设最重要的金融工具。

气候融资

为推动城市可持续发展，气候融资是一种创新的外部资金获取方式。根据《京都议定书》，城市政府可通过在国内或国际碳市场上出售温室气体减排量来获得收入。例如，阿根廷的萨尔塔市通过收集和燃烧垃圾填埋场的甲烷气体来减少温室气体排放，并通过出售碳信用额实现收益。在摩尔多瓦，有13个市政府也通过出售碳信用额获得收入，然后将这些收入用于改善公共建筑的供热系统，提高建筑的能效，降低供热成本。这些减排项目既可以作为创收机制，也可以用于为债权人或投资者的前期投资筹集资金。

2017年和2018 年，城市气候融资资金平均每年约达 3,840 亿美元，其中 750 亿美元使用自下而上的项目信息进行追踪，1,470 亿美元使用自上而下的项目信息进行追踪。根据追踪数据，城市绿色交通支出估计为 1,470 亿美元，城市绿色建筑和电器支出估计为 1,610 亿美元。大部分城市气候融资投向了西欧（平均每年850亿美元）、北美（每年470亿美元）和东亚及太平洋地区（每年1,870亿美元）。东亚的投资主要来自中国在废品和废水管理及可持续交通等领域的投资。据估计，全球与电动公交车相关的融资几乎全部发生在中国。

绿色债券

绿色债券是用途多样的债券工具，其收益将专门用于资助所有符合条件的绿色项目，并与全球绿色债券计划（GBP）的四个核心组成部分协调一致。市场上存在不同类型的绿色债券，其中一些债券收益被用于投资可能具有社会效益的绿色项目，因此根据用途将其归类为绿色债券。发行方应根据项目的主要目标来确定收益债券是否属于绿色债券，并将绿色项目与社会项目结合作为投资目标的债券称为可持续性债券(ICMA (2007) the Green Bond Principles)。

绿色债券作为一种债务工具，旨在为新项目和现有项目筹集资金，并在带来环境效益的同时促进经济可持续发展。所谓“绿色”，范畴涵盖了可再生能源、能源利用效率、可持续资源利用、环境保护、水资源管理、污染控制、清洁运输、自然资源和土地管理、绿色建筑、适应气候变化，以及严格的废品管理等领域。这些债券由公共或私人机构发行，旨在资助与环境或气候变化相关的项目，并为实现可持续发展目标提供资金。绿色债券收益被专门用于支持绿色项目，这包括与之相关的支出，例如研发。具体项目内容应在证券的法律文件中进行充分说明。所有被指定为绿色项目的倡议都必须由发行人对其评估，并在可行的情况下进行量化（ICMA (2007) the Green Bond Principles）。

绿色债券的发行方必须向投资者明确说明： (1) 环境可持续发展目标；(2) 发行方确定项目符合合格绿色项目类别；(3)发行方具备识别和管控与项目相关的潜在重大社会环境风险的相关资格。此外，发行方必须提供并随时更新绿色债券募集资金使用情况的相关信息，以确保透明度和投资者对资金使用情况的了解。（ICMA (2007) the Green Bond Principles）。

绿色债券的运作方式与传统债券基本相同：投资者向组织或公司发行债券，为特定项目提供资金，投资者在债券到期时收回本金，并在整个债券期间获得利息收益。然而，绿色债券与传统债券的主要区别在于所获资金资助的项目不同。截至目前，已有50多个国家发行了绿色债券，其中美国是绿色债券发行的最大来源国。2020 年全球绿色债券发行量约为3500亿美元，而全球绿色债券市场总规模约为1万亿美元（图3）。世界银行的绿色债券是一种固定收益投资产品，旨在从投资者处筹集资金，用于支持世界银行向符合条件的项目提供贷款。这些项目的目标是减缓气候变化或帮助受影响的人群适应气候变化。该绿色债券是与瑞典北欧斯安银行(SEB)合作设计的，以满足特定投资者对AAA级固定收益产品的需求，以及支持应对气候挑战的项目。自 2008 年以来，世界银行以25种货币发行了200多张绿色债券，总金额约达180亿美元。

图3：绿色债券市场注：债券发行总额包括所有部门和非绿色债券

加强多边主义和多边开发银行的作用

自20世纪中叶以来，多边合作体系为全球经济和社会带来了巨大的进步，国与国之间的合作伙伴关系在其中扮演了关键角色。联合国、世界贸易组织和布雷顿森林机构一直是多边合作的重要支柱。（World Bank (2017) Multilateralism for an Inclusive World）。

然而，当前全球经济正变得日益复杂，并面临着诸多全球性挑战，如经济增长乏力、气候变化、流行病蔓延、难民潮涌、贫困加剧和冲突不断。在这种情况下，世界迫切需要一个更强大、更具包容性和更具创新性的多边主义体系。然而，近年来，多边主义体系的维护和发展遇到了诸多挑战，尤其是发达国家保护主义倾向的抬头。

那些与全球或区域建立了良好合作伙伴关系的城市往往是发展迅速的城市。以亚洲“老虎”经济体为例，它们充分受益于多边主义体系，以及全球和区域范围内的投资合作。世界银行每年平均投入约50亿美元支持可持续城市和社区项目，帮助城市满足城市化进程中的关键需求。通过投资项目融资、政策发展援助和成果计划融资等多种方式，世界银行已经建立了231个有效项目组合，总金额达到339亿美元。

面对日益严峻的城市挑战，我们需要更强大、更完善的多边机构来支持城市。然而，联合国和多边开发银行面临着资金来源有限和挑战增加等问题。许多多边开发银行面临着严重的资金不足问题，例如2011年,非洲开发银行的认购资本为2,980亿美元，但实际吸收的资本仅为200亿美元；美洲开发银行的认购资本为1,770亿美元，但实际吸收的资本仅为60亿美元（表10）。因此，联合国秘书长在2023年可持续发展目标激励计划中呼吁增加多边开发银行的资本，以应对全球挑战。这些银行需要更充足的资本和新的工具来应对全球挑战，更好地管控全球威胁和风险，并推动全球城市和农村的可持续发展。为了实现《2030年议程》和《巴黎气候协定》中设定的目标，多边开发银行需要通过扩大其资产负债表和加大促进可持续发展力度来实现这些目标。（Rockefeller Foundation (2021) Reimaging the Role of MDBs）。

多边开发银行可以通过创新的投资工具和平台，协助各国扩大私人资本的利用规模，以填补公共投资缺口。

多边开发银行正在积极寻求利用其他资金来源，特别是私营企业的共同投资。多边开发银行的援助还可帮助城市满足其社会和环境需求，同时也是吸引私营部门投资的重要推动力（G20 (2023) Principles on financing cities of tomorrow）。这类银行通常只提供项目总成本的一部分资金，通过债务银团融资和其他集合资金结构来吸引更多的投资者。当多边开发银行在新领域或高风险环境中投资时，会产生重要的示范效应，从而带来更多的项目和新的投资者（UNDP (undated), Integrated National Financing Frameworks(INFFs)）。

表3：2021年选定多边开发银行的资本化情况来源：UNSG’s SDG Stimulus, 2023

国际组织通过与各国政府和私营部门合作，促成有效的变革。联合国开发计划署和联合国经济和社会事务部共同协助各国制定国家综合筹资框架（INFFs），作为资助国家优先事项和在国家层面实施《2030 年可持续发展议程》和《亚的斯亚贝巴行动议程》的工具。联合国人居署和联合国开发计划署就解决城市层面的可持续发展融资问题建立了合作伙伴关系。他们共同为国家实现可持续发展目标进行成本估算，重点关注从人类社区和工程角度看待可持续发展目标，并在不同层次的领土发展融资需求和可持续发展目标的本地化融资需求之间建立联系。此外，联合国人居署与德国复兴信贷银行（KfW）、美洲开发银行和非洲住房组织等合作，为“弹性和绿色城市全球解决方案融资”（FRUGS）提供技术援助，并评估可持续城市发展融资的条件、挑战、需求和工具，确定和开发银行可担保的项目，促进城市的可持续发展和绿色发展。

金砖五国在国际舞台上的角色日益突显。预计到2024年，金砖五国人口将占世界人口的42%，生产总值占全球GDP的36%。相比之下，七国集团仅占世界人口的10%，生产总值占全球GDP的27%。金砖国家作为第三世界的重要经济力量，对发展中国家的挑战、需求和优势有着更深刻的理解。因此，他们能够从创新和可行性的角度出发，制定更符合发展中国家实际情况和条件的可持续城市发展路径。随着新开发银行资金的增加，该机构将能够更好地满足发展中国家对可持续城市发展的需求。同时，亚洲基础设施投资银行作为基础设施融资的平台，正积极解决发展中国家基础设施投资不足的瓶颈问题。

提高城市在计划和实施可投资项目方面的财政实力和技术能力

许多城市，特别是低收入和中低收入国家的城市，面临着技术能力和财政实力不足的挑战，导致缺乏可投资项目的计划和实施。在项目实施过程中，这些城市往往难以确保项目成功完成和质量符合预期。投资者发现，中小城市缺乏银行愿意担保的项目，主要是因为地方政府没有足够的能力进行项目规划。

因此，有必要提升项目规划和评估的水平，以增强城市项目的实施可行性。这包括改善财务管理体系、提高管理效率，并确保稳定和可预测的资金流动，从而提高项目的银行可担保性。在项目规划中，需要包含关键的财务分析指标。通过优化项目结构、加强评估工具、提升财务和经济评估能力，城市政府可以推出更具可行性的项目。在项目生命周期中考虑资金的时间价值，可根据指数化收入递增模型进行操作。此外，在项目规划过程中，应建立适当的机制，以满足资产的运营和维护要求（G20 (2023) Principles on financing cities of tomorrow）。

必须协助城市将其愿景转化为可投资的项目，并将改善融资需求纳入全面的城市融资方案中。发展合作伙伴已经建立了各种项目准备机制来支持这些努力，但城市政府还需要在项目规划方面更进一步配合，特别是在项目确定阶段。城市必须确保开发出既符合市民偏好又具有吸引力的基础设施项目，以吸引资金。然而，从更广泛的角度来看，城市政府的工作重点并非仅在支持银行可担保的单个项目上，而是通过改革、投资和建立普适的项目担保渠道。这有助于吸引资金支持那些具有重大社会效益和积极外部效应的非商业可行项目。

合作伙伴之间必须深化合作，充分发挥其专业知识，与城市共同努力。首先是策划项目，然后确保其实施（Haas A (2023) African Cities: Unlocking Financing for Urbanisation, Policy Brief）。他们可以协助城市进行公共基础设施建设，推出备受投资者青睐的项目，在更广阔的经济发展空间内确定项目，并进行全方位的技术可行性研究，以营造有利的制度环境，吸引投资。联合国人居署通过城市投资基金以及其他融资举措，帮助各城市，尤其是中小城市，策划可投资的项目、开展项目可行性研究，并提升项目实施能力。

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