【专家视角】王守清/王盈盈：生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式之探讨|环保_新浪财经

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生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式之探讨

Discussion on Ecology-Oriented Development based Public-Private Partnerships

摘要：PPP模式正开始绿色转型的实施热潮，EOD是PPP模式转型的重要路径之一。促进项目提升自身盈利能力，从而减少项目对政府财政支出的依赖，有利于实现绿色发展。为促进“PPP＋EOD”模式的推广，本文对该模式的提出、实施方式、主要类型和内在逻辑进行了深入剖析，并从制度协同、能力提升、市场培育、金融支持四方面对模式推广提出展望和建议。

关键词：绿色发展；PPP＋EOD；环保；溢价回收；外部效益内部化；环境-社会-治理（ESG）

目前，我国正全面推动绿色发展，需要明确目标和清晰路径。一方面，要明确加快城市绿色低碳基础设施建设目标；另一方面，要充分发挥市场配置资源的作用，进一步加强政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。这一战略导向推动PPP模式绿色转型，要求PPP模式从重视“物有所值”的经济价值，转向关注“以人为本”“以碳为本”的社会效益[1]。生态导向开发（Ecology-Oriented Development，EOD）模式是PPP模式探索绿色转型的重要路径之一，有助于实现可持续发展[2]。在生态环境部试点政策《关于推荐生态环境导向开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）的引导下，EOD模式已日渐成为环保领域投融资创新的流行模式，《通知》明确了EOD模式定义：“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式”。

EOD模式应用于PPP项目的运作方式也被称作“PPP＋EOD”模式，其能帮助项目提升自身盈利能力，减少项目对政府财政支出的依赖，促进PPP项目的长期可持续实施。因此，有必要深入探究“PPP＋EOD”模式的运作和逻辑，分析“PPP＋EOD”模式应用的环保投融资机制创新机理，推动“PPP＋EOD”模式真正成为解决环保产品供给不足问题和实现绿色发展的有效手段。

绿色发展理念推动“PPP＋EOD”模式发展

自党的十八大以来，我国生态文明建设迈上新台阶，绿色发展成为全社会共识。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要加快发展方式绿色转型、大力发展绿色经济、构建绿色发展政策体系，从而推动绿色发展。绿色发展是指在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要组成部分的一种新型发展模式。但是，中国特殊的国情决定了环保问题无法等到经济发达之后再开始治理，环境阈值一旦被突破，其对经济社会的影响将不可估量[3]。因此，中国必须走经济与环境双赢的发展道路，将环保行动和资金投入转化为促进产业结构调整、培育新经济增长点的动力。绿色发展相关的产业培育将成为中国经济增长的新引擎。在这一背景下，PPP模式的绿色转型正是落实绿色发展理念的有益尝试。

PPP模式的绿色转型符合当下流行的ESG（Environmental-Social-Governance，环境-社会-治理）投资准则，强调在投资过程中兼顾财务效益和环境效益。实际上，我国PPP领域已经发生了重要转变，掀起了绿色转型的实施热潮。根据财政部PPP项目库统计，截至2022年5月，污染防治与绿色低碳项目累计入库5935个、投资额5.7万亿元，分别占入库项目总和的57.5%和35.0%。其中，签约项目4442个、开工建设项目2926个，分别占项目库同类口径的56.4%和56.7%。可见，污染防治与绿色低碳项目日渐成为PPP项目的主流模式，占全库项目的一半以上。而且，项目的签约和开工效率也很高，表明这类项目无论是关注度还是质量都受到了业界认可。但与此同时，仍有不少绿色发展相关的PPP项目沿用工程投资建设思路，通过资金的大规模快速投入来推动工程建设。这不仅违背了生态环境治理周期长、回报低的行业规律，还导致大量企业因资金投入过快、过大而陷入经营不善的“泥淖”。究其原因，这类项目没有建立起与生态环境治理及绿色发展相适应的投资回报机制，过渡依赖政府付费或补贴，在近年各地财力紧缺的情形下，势必造成这类PPP项目难以为继。

绿色发展理念要求将生态环保产业化、经济化，而将产业发展绿色化、低碳化，这为PPP模式的绿色转型提出新的要求。在这一背景下，“PPP＋EOD”模式应运而生。作为一种新型的项目交付模式，“PPP＋EOD”模式可以成为推动环保投资结构优化、实现绿色投资高质量发展的重要方式。生态环境部于2021—2022年连续两年向地方征集EOD试点项目方案，目前已评选出100余个EOD试点项目，其中不乏实施“PPP＋EOD”模式的项目。

“PPP＋EOD”模式主要能有效解决两个核心难题。第一是解决公益性的生态环境治理项目的不可融资性难题。PPP模式能锁定政府对项目的资金或管理支持，提升项目成功落地实施的概率。EOD模式为公益性的生态环境治理项目和相关联的产业收益架起桥梁，提升项目的可融资性。这不仅能在一定程度上解决生态环境治理项目融资难的问题，还能提升生态环境治理项目自身的“造血”能力，有助于推动环保投融资领域的潜在价值向项目的经济价值转化。第二是解决生态产品价值转化机制不健全导致的低投资回报难题。生态环境治理项目的投入与生态环境改善带来的价值提升之间存在一定程度的割裂。通过PPP模式竞争性引入专业化、高效化的社会资本，再通过EOD模式将收益性差的生态环境治理项目和收益丰厚的关联产业或区域开发授予同一社会资本，从而提高社会资本的投资动力，激发其创新活力，实现价值的有机转化。“PPP＋EOD”模式的实施将有助于拓宽环保投融资渠道，提高社会资本参与生态环境治理的积极性。

“PPP＋EOD”模式实施的方式类型

“PPP＋EOD”模式的实施方式

（1）项目管理

“PPP＋EOD”模式不是对一个单体项目的运作管理，而是对多个项目的集群管理，属于项目群组织模式。根据生态环境部的定义，“PPP＋EOD”模式至少包含生态环境治理项目（简称“依托项目”）和关联产业两大类型。每一类项目项下还可以包含多个子项目，比如依托项目（河道治理）＋关联产业（港口轮渡＋房地产＋生态旅游＋自来水销售等），合计3~5个子项目，通过关联产业形成溢价回收（Value Capture）。

PPP和EOD的结合也有两种思路，分别是局部子项的结合和整体捆绑的结合。前者是个别项目打捆采用PPP模式，PPP项目再和关联产业形成EOD模式；后者是全部项目打捆采用PPP模式，子项目之间则通过EOD模式形成收益关联，政府通过PPP项目合同对这一预期收益进行风险共担和收益共享。

（2）收益关联

“PPP＋EOD”模式所关联的预期收益也包括两种方式，分别是区域收益和项目收益。其中，区域收益也是广义的项目收益，它是指当地通过生态环境治理，改善区域整体形象，促进区域整体价值提升，进而通过区域土地升值、旅游客流加大、网络经营带来规模效应等方式转化为项目的关联收益。项目收益是指通过生态环境治理，提升特定对象的形象和生态价值，包括矿山修复、河道治理、产业园综合整治或市政设施综合整治等。这类产业可以通过区域内土地指标置换、特色产业发展、旅游业态创新等方式转化为项目的关联收益。

（3）运作步骤

结合项目实际运作情况，“PPP＋EOD”模式的运作可划分为3个步骤。

统筹规划。以生态建设作为实施载体，统筹山水林田湖草沙矿等的系统治理，遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，结合区域产业培育重点、城乡可持续发展需要等开展项目统筹规划。这一步骤主要明确PPP应用范围，谋划实施方案编制、物有所值评价等PPP前期立项工作，以及筹划方案论证、项目入库、社会资本采购等PPP模式实施工作。

产业融合。这一步骤既要对生态环境治理项目投入成本和产出效用做分析测算，又要识别融合收益潜力大、发展基础好的关联产业，两者缺一不可，而且两者之间的关联建立在资金平衡和时序恰当的前提下。这一步骤主要制定EOD的试点申报及相关实施计划，包括项目所在区域规划、收益测算、投融资合作对接等系列环节。

一体化实施。通过精心组织和谋划，合法合规地实施投资和融资，通过专业化运营实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，保证项目具备持续盈利能力。这一步骤又具体分为三个环节。第一个环节是重构生态网络，通过山水林田湖草等的环境治理、生态修复、综合整治，为城市发展创造良好的生态基底，带动区域土地或产业增值。第二个环节是整体提升城市环境，通过城市局部或整体的布局优化、设施完善、特色打造，为关联产业运营提供优质条件。第三个环节是打通项目投资回报通道，通过产业导入、人才引进、政策优惠等手段，将前期的环境整治和城市治理效益转化为项目收益，实现项目合理的投资回报。

“PPP＋EOD”模式的主要类型

当前，“PPP＋EOD”模式的实施主要包含三种类型。

（1）生态整治修复和旅游产业的捆绑融合

这类项目天然具备有效融合、收益关联和一体化实施的条件，是EOD的典型项目。其以生态整治提升工程为核心投入，以森林品质提升、流域水环境综合治理等为目标，打造良好山水林生态环境，从而为关联的旅游产业发展奠定基础，构建“大生态、大健康、大旅游”等产业组合发展投融资模式，实现“治理投入＋旅游反哺”的收益动态平衡。

这类项目主要采用大融合的思路推进PPP，即整体或部分的依托项目和关联产业设计为PPP模式。这是因为项目前期资金投入主要用于生态整治修复，后期的资金回流主要是旅游门票收入、配套商业租赁收入及停车等公共设施经营收入。一方面是因为生态整治修复无法建立使用者付费机制，另一方面是旅游产业无需前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式实施和成功的预期，从而提升金融机构和市场对项目的评判价值。

（2）矿山治理修复和资源化综合利用产业的关联融合

这类项目能合规实施EOD的前提是明确矿产等资源的主体责任，确保资源利用权益的合规获得。这类项目以历史遗留矿山或废弃工矿场地的生态治理为核心投入，以生态修复、环境提升和流域治理达标等为目标，围绕矿山周边进行综合开发，实现整体投入与产出平衡。

由于矿山治理修复后难以建立使用者付费机制，这类项目主要采用大融合的思路推进PPP。这类项目的前期投入以矿山修复、土地整治、配套产业园设施改造更新为主，后期的资金回流主要依靠关联的自然资源综合利用、土地升值转让、循环经济产业园经营、厂房租赁销售及特色矿山公园运营等收入。

（3）市政设施综合整治和特色产业的捆绑融合

这类项目成为EOD的前提是要关注子项目之间的有效融合程度并确保由同一个市场主体实施。这类项目以统筹大气、水、固体废物、土壤生态环境综合治理为核心投入，实施污水处理、供水工程、垃圾填埋场、垃圾焚烧发电、水库改造、生活污泥再利用、盐碱地改良示范、土壤土质改善、工业燃气集中制气等系列项目，以统筹发展特色产业等关联项目为支撑，通过延长产业链、相关市场开拓、大力引入人才等措施，实现区域整体溢价增值，提升人民群众获得感和满意度。

这类项目主要在市政设施建设中采用PPP模式，加大政府的全过程支持力度，然后充分发挥社会资本创新活力，加大对生态农村农业产业、生态环保产业、医疗康养产业等关联产业的投入，从而获得特色产业（如菌草、棉花、药材、农产品(6.310, -0.10, -1.56%)等）、医疗康养产业等项目收入。

“PPP＋EOD”模式实施的内在逻辑

产业经营特征是具有稳定净现金流

由于环保产业的经营权具有自然垄断特性，对于社会资本方而言，一旦拿到政府的特许经营权，就基本不存在市场竞争风险，因此，相比其他竞争性项目而言，环保产业资产一旦建成，便具有稳定的净现金流。但是，环保产业要求社会资本在初期有能力融得大量资金来投入工程建设，这需要社会资本和金融机构对项目具有较高的投融资回收预期，然后基于运营期稳定的现金流设计形成与之相适应的交易结构和融资产品。如果没有运营期稳定现金流的预期，那么社会资本和金融机构的投融资兴趣必然不高。

首先，环保产业形成运营期稳定净现金流的前提是建立收费机制。伴随国家对污染治理的日益重视，各个领域逐步建立起收费机制，包括污水处理、生态治理、生活垃圾处理、危险废物处理、医疗废物处理、可再生能源及资源化利用等，这成为“PPP＋EOD”模式得以实施的前提条件。

其次，“PPP＋EOD”模式通过将生态环境治理项目与关联产业和资源捆绑打包，逐步建立起稳定的投资回报机制。我国现阶段合规实施PPP项目的要求是项目设施建成后要有使用者付费机制。许多早期上马的绿色环保PPP项目建成后并没有真正稳定的净现金流，原因为地方财力不足，无法按契约承诺按期支付费用，或是预期的人口和产业发展不足，无法形成预期的使用者付费规模。根据生态环境部的试点政策，EOD能将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、有机关联，从而帮助一些难以为继的PPP项目走出困境。

最后，“PPP＋EOD”模式能有效激发社会资本的创新活力。EOD项目更容易获得国家开发银行等金融机构的贷款。如果EOD试点项目中有一些子项目是PPP模式，那么还要通过PPP项目合同接受当地政府的绩效监管，这有助于进一步提升项目运作的规范性，从而提升现金流的稳定性。因此，PPP和EOD两种模式的有效融合，能提升社会资本对公益性资源的投入意愿。此外，公益性项目和经营性关联产业的捆绑，也有助于提升金融机构为两类项目同步放贷的意愿，这对于项目的顺利实施有很大促进。

运作核心原理是外部效益内部化

“PPP＋EOD”模式的运作原理是有效发挥PPP和EOD两种模式的效用，从而实现政府投资带动作用和社会资本创新活力的有效结合。一方面，PPP能发挥政府资金的带动和引导作用。政府资金以资本金注入为主要方式，加强对项目的股权投资，有助于提高项目资本金比例，优化资金结构，还有助于政府深度了解项目运作情况，提高项目的透明度和负责任程度。另一方面，EOD能激发项目自身的收益和社会资本的动力，实现“专业的人做专业的事”。EOD理念的运作要求将生态环境治理导向贯穿于项目投融资的全过程和全方面，包括规划、建设、运营等各个阶段，以及生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等各个方面[4]。

上述两个模式效用的底层经济逻辑是外部效益内部化，即政府通过PPP模式向生态环境治理项目投入资金，起到带动和引导作用并引入社会资本，然后通过EOD理念提前谋划将生态环境治理带来的经济社会效益经由一定路径转化为项目收益，从而激发社会资本活力，实现环保投融资机制创新。这种外部效益的内部化既可以是把生态环境治理后的城市基础设施经营收益反哺到生态环境治理资金投入中，也可以是把生态环境治理和相关空间及产业开发整体打捆、同步实施。这两种收益实现方式有所不同。前者是先治理后反哺，其投资回报是让参与生态治理的企业提前锁定生态修复后的收益，实现生态治理产业化，或者是允许社会资本在修复后的土地范围内进行生态康养、生态文旅及城市休闲等多元综合开发，将生态资产效益扩展至城市开发运营领域，从而实现收益。后者是同步投入经营，其投资回报是在实施生态治理的同时，将腾退出的生态空间充分利用，发展生态旅游产业，形成旅游经营收益和周边房屋设施租赁收益或者是在农村生态治理的同时，开发利用农业价值，从而实现收益。

生效条件是环保的正外部性

“PPP＋EOD”模式运作的生效条件是生态环境治理的投入确能产生正外部性。多数环保设施和服务是地方性公共产品，建成后能在地方辖区范围内产生正外部效益，表现为促进区域经济社会发展和区域价值提升。但是，如果环保设施建成或生态环境治理后没有产生正外部性，甚至带来负外部性，那么“PPP＋EOD”模式的实施将无法成功。比如，局部的景观工程，不仅前期投入大，还无法带来预期的关联收益，没有让资金优先用于最需要的环保领域，将导致投资失败。还比如，如果生态环境治理的效用为私人享用，那么也无法形成正外部性，还损害公众利益，投资回报难以闭环。

因此，“PPP＋EOD”模式的实施摒弃了过去“摊大饼”式的发展理念，也要扬弃传统的加快建设投资逻辑，要以优化资源配置为原则，加强前期的充分论证和深度谋划。通过前期的大量精力和智力投入，确保生态环境治理的正外部性，为项目在实施过程中充分利用正外部性奠定基础。

“PPP＋EOD”模式推广的展望及建议

当前，我国环保领域尚未形成以“PPP＋EOD”模式为引领的政府引导、企业主体、市场运作的投融资格局。为实现环保和经济双赢，真正走向绿色发展，有必要从制度协同、能力提升、市场培育和金融支持四个方面加以完善，实现“PPP＋EOD”模式的推广。

推动跨越部门协同的制度保障体系

“PPP＋EOD”模式是PPP和EOD两种组织方式的强强联手。利用好两种制度安排的各自优势，能发挥出超过两种模式各自单独作用的效用。“PPP＋EOD”模式要求社会资本先期投入大量资金治理生态环境、建设基础设施、开发或更新城市(11.700, 0.46, 4.09%)，再通过事先约定的交易结构开展产业和城市经营，然后将形成的收益反哺到先期投入，从而实现投资的合理回报。该模式能稳定推广的前提是对社会资本有持续的投资吸引力，让社会资本对投资回报可获得有稳定预期。只有健全的制度保障体系，才能为“PPP＋EOD”模式推广“保驾护航”。因此，“PPP＋EOD”模式成为可置信投融资机制创新的基本前提是两种模式的相关部门跨越制度的“藩篱”，实现制度的协同推进。

财政部、国家发展改革委等多个部门已逐渐构建“法律规范＋政策保障＋操作指引”三位一体的PPP全生命周期制度体系，为PPP项目规范实施提供了制度保障。同时，生态环境部、国家开发银行等多个部门合作形成了EOD模式的投资指引和金融支持相关指导意见，为EOD试点项目有序运作提供了操作依据。展望未来，“PPP＋EOD”模式推广的制度保障任务就落在多个部门的协同上，以实现多种制度的有序衔接和融合。

引导社会资本的集成管理能力提升

“PPP＋EOD”模式的宗旨是实现绿水青山向金山银山的转化。那么，更好发挥市场配置资源作用，积极引导和鼓励社会资本的投入是“PPP＋EOD”模式推广的必然要求。社会资本的专业化和高效化是过去环保投融资建立市场化机制的核心要点。但是，“PPP＋EOD”模式实施还要求社会资本具有集成管理能力，即通过流程再造，对不同的业务管理模块进行集成，以实现系统化管理的能力。

各地“PPP＋EOD”模式实施以“股权合作＋社会资本”为主要方式，即地方政府通常授权一家地方国企作为出资人代表，与竞争引入的社会资本合资设立项目公司，再由项目公司统筹实施运作项目。在这一运作方式中，承担集成管理能力的多为地方国企，而不是社会资本。这既不利于释放社会资本的组织能动性，也无助于培育社会资本的集成管理能力。展望未来，“PPP＋EOD”模式推广的能力提升重点是培育企业集成管理能力，以实现各类资本的高效合作和共赢。

健全关联产业的市场收益机制

“PPP＋EOD”模式的本意是建立环保投资回报机制，推动产业绿色发展转型。EOD应用于PPP项目，能有效减少项目的政府付费或可行性缺口补助，这有利于PPP项目的推进实施。由于“PPP＋EOD”模式的关联产业收益机制也是新生事物，因此当前对于所关联的产业前景还不明朗。比如，有些项目是关联光伏或风能的发电收益，那么光伏和风能等清洁能源产业的市场完善程度很大程度上决定了这一类“PPP＋EOD”项目的发展可持续性。再如，有的项目是关联产业园区的厂房销售和租赁收益，那么房地产市场的景气程度和相关产业的发展情况决定了这一类“PPP＋EOD”项目的前景。

由于“PPP＋EOD”模式处于起步阶段，关联产业的市场收益前景还不明朗，相应机制也还不健全。展望未来，“PPP＋EOD”模式推广的机制完善关键是跟踪试点项目发展，从中筛选出更适用这一模式的项目收益机制，以实现若干机制的稳定和规模化发展。

加大绿色金融的创新支持力度

“PPP＋EOD”模式实施需要大量的资金投入和支持。当前入库的EOD试点项目有明确的金融支持政策导向，但实际到每个项目上，金融机构提供信贷支持仍需要对每个子项做单独的尽职调查，信贷支持效率较为低下、规模也没有做大。“PPP＋EOD”模式的优势在于拥有政府和社会资本签署的PPP项目合同以及相应的纳入当地预算的财政支出责任或项目预期长效收益作为保障。

我国已建立绿色金融体系，构建起涵盖绿色信贷、绿色投行、绿色租赁、绿色投资、绿色理财等多元化的绿色金融产品和服务体系。为引导金融资金流向“PPP＋EOD”模式，有必要加大绿色金融的创新支持力度，引入国际先进的ESG评价理念，通过资金支持政策等方式实现模式的规范有序推广。展望未来，“PPP＋EOD”模式推广的金融创新方向是充分适应“PPP＋EOD”模式的长周期特征，引导保险资金等长期资金更多配置于这类资产，以实现多元资金的长期稳健发展。

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参考文献

[1] 新华社. 绿色PPP在“双碳”目标下或将大有可为[EB/OL]. (2021-12-27). https://baijiahao.baidu.com/s?id=1720299937085440954&wfr=spider&for=pc.

[2] 张雨馨. “PPP＋EOD”模式推动中国PPP创新发展[EB/OL]. (2021-03-10).https://mp.weixin.qq.com/s/2VX8_4cTFlcjuLsjfR-ghw.

[3] 蓝虹, 任子平. 建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新体系[J]. 环境保护, 2015, 43(8): 27-32.

[4] 陈婉. “PPP＋EOD”创新城市可持续发展新模式[J]. 环境经济, 2021(15): 26-29.

(王盈盈系清华大学公共管理学院博士后，清华大学PPP研究中心高级研究助理；王守清系清华大学建设管理系教授、博士生导师，清华大学PPP研究中心首席专家。王守清系本文通讯作者。)

(生态修复网)

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