金融活动全部纳入监管 专家提议共建金融安全网

　　作者： 亓宁

　　10月底召开的中央金融工作会议提出，要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险。

　　在近日召开的2023金融街论坛年会上，如何防范系统性风险与维护金融安全，成为最受关注的话题之一。北京大学数字金融研究中心主任黄益平提议，由金融监管、财政、央行共同构建一张国家金融安全网，其中金融监管要承担识别、化解风险的责任；央行主要负责系统性金融风险，在“双支柱”宏观调控框架下实现币值稳定与金融稳定；财政既要增强出资人的权责利功能，也要对政策性的功能承担一定的财务责任，包括支持金融稳定保障基金的设立。

　　在业内人士看来，刚刚出炉的国家金融监督管理总局（下称“金融监管总局”）“三定”（定职能、定内设机构、定编制）方案也已经体现出金融监管部门的职能转变。

　　中国人民银行行长潘功胜在开幕式上表示，下一步将从强化审慎监管、依法将各类金融活动全部纳入监管、加强金融法治建设等方面加强和完善金融监管，强化金融风险源头管控。

　　尊重金融规律，明确监管目标与界限

　　金融监管总局新的“三定”方案显示，其主要职责中，排在首位的是“依法对除证券业之外的金融业实行统一监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，维护金融业合法、稳健运行”。

　　黄益平认为，当前形势的主要变化在于，过去维持金融体系整体稳定的两大法宝——政府兜底和经济持续高增长已经难以为继，而二者使得“DD模型”（银行挤兑模型）在国内银行业失灵，从而一定程度上弱化了监管的功能。

　　他进一步指出，我国监管政策在过去存在一些突出问题，包括分业监管与机构监管导致监管政策协调性较差，“谁发牌照谁监管”带来了不少监管空白，比如影子银行、数字金融等业务没有得到有效监管；由于缺乏相对独立性和专业性，监管政策容易偏离目标政策；监管法律法规体系相对完整，但执行落地过程并不理想；监管部门兼具监管与发展的责任，对违约与破产的容忍度比较低；防范系统性金融风险的宏观审慎政策框架不够完善，比如一些政策工具具有很强的微观管理和资本管制的特性等。

　　中央金融工作会议已经强调，要切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。及时处置中小金融机构风险。

　　黄益平认为，此次中央金融工作会议的提法已经对部分问题作出修正。关于金融监管总局的职能转变，新的“三定”方案也提到，要加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性，强化中央和地方监管协同，消除监管空白和盲区，加强金融消费者权益保护，加大对违法违规行为的查处力度，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

　　接下来，黄益平建议从三个方面着手优化金融监管，维护金融安全：一是政府的归政府，将非金融稳定责任尽可能从金融监管中剥离出来。二是尊重金融规律，将规则落到实处。三是由监管、财政、央行共同构建一张国家金融安全网，各方既要密切合作，又要明确分工。

　　如何将监管规则落到实处？他认为，首先，要明确监管的政策目标，包括保障公平交易、保护金融消费者、维持金融稳定，资产价格水平、宏观经济波动、金融行业发展等其他政策目标，应该从监管部门中分离出来。

　　黄益平说，其次，要赋予监管部门一定的专业独立性与权威性，按照确定的政策目标来评价其工作，但不要过多干预其具体举措；再次，在明确职责并确保独立性和权威性的前提下，对监管政策的实施进行问责；最后，要增加监管部门的编制与经费。

　　他还表示，近年来监管效果不及预期的一个重要原因是监管资源严重短缺，比如人手不够“顾不过来”等。目前，市场结构、产品种类、投资者数量、金融行业的复杂性都已明显增加，但监管部门的编制尚未跟上这样的变化。

　　建立财政货币协调机制，加快金融立法工作

　　国家金融与发展实验室理事长、中国社会科学院学部委员李扬也在上述论坛上表示，防范系统性风险的重点之一是管理好政府债务。应当从三方面对政府债务进行有效管理，建立财政与货币政策协调配合的有效机制很关键。

　　具体来看，一是发债的原因，要根据发债的原因有针对性地做好经济分析、偿债资金管理和项目管理等工作；二是债务的购买者结构，政府债务的发行有极强的货币政策效应，关键是要建立财政政策和货币政策协调配合的有效机制；三是债务的可持续性，要注重政府债务发行与金融市场的契合程度，本金再融资的可行性及相应的机制安排，债务利息支出占财政支出、新增储蓄和GDP的比重，以及通货膨胀的作用等。

　　潘功胜在论坛开幕式致辞中表示，央行将首先围绕以下几个方面强化审慎监管：把好金融机构准入关，严格股东资质审查，筑牢产业资本与金融资本防火墙，坚决纠正违规关联交易；加强系统重要性金融机构监管，健全集团治理和对境外子公司的风险管控；分类推进中小金融机构监管；优化金融机构风险控制指标计算标准；进一步完善监管执法体制机制，深化跨部门监管执法协作，严厉打击金融犯罪；推动监管数据共享，加快发展监管科技，提高数字化监管能力。

　　其次，依法将各类金融活动全部纳入监管。潘功胜强调，金融活动必须持牌经营，严禁“无照驾驶”和超范围经营，按照实质重于形式原则监管处置非法金融活动，确保金融监管全覆盖、无例外。同时，强化地方金融监管，加强金融监管协调合作。加强金融消费者适当性管理，强化投诉源头治理，切实保护消费者合法权益。

　　再次，加强金融法治建设。潘功胜表示，央行将加快推进金融稳定法立法工作，推动中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、保险法、信托法、票据法、反洗钱法、外汇管理条例等重点法律法规修订，推进非银行支付机构条例、保险资金运用监督管理条例、金融资产管理公司条例、上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、公司债券管理条例等重要立法修法项目。研究完善金融领域定期修法协调机制。此外，强化金融反腐败和人才队伍建设。

　　面对经济系统波动时央行该如何应对？博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行前行长周小川在上述论坛闭幕式中表示，央行要分清楚经济系统波动是不是周期性问题，诊断要准确，需要厘清经济系统波动是外部干扰、调控问题，还是系统本身有问题，才能对症下药。

　　日本央行前行长白川方明、法国央行前行长克里斯蒂安·诺亚则均提到了通胀目标的重要性。白川方明结合日本经济发展历程表示，虽然有时候通胀率看起来很低，但还是要提前进行防范。从日本经验来看，一旦泡沫产生，政府需要采取及时措施。在泡沫破裂时，决策者和监管机构需要有勇气做正确的事情。

　　克里斯蒂安·诺亚则表示，在宏观环境稳定的情况下，需要将通胀率稳定在2%以内，以实现让政府收入增长、偿还债务利息及预算方面的平衡。

　　11月13日晚间，央行金融稳定局发布专栏文章提到，下一步，央行将全面加强金融监管，完善宏观审慎管理，强化系统性风险、影子银行和金融科技创新监测分析，健全具有硬约束的早期纠正机制，实现风险早识别、早预警、早暴露、早处置。同时，强化金融保障体系建设，分类施策、及时处置高风险中小金融机构风险，切实防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

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责任编辑：王许宁