减税为什么那么难？

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 王骥跃

　　要想减税，一方面要控制财政支出规模，通过减事减员强化监督和约束来减少财政支出；一方面要调整税收结构，增加财产相关税收，从富人头上多交些税，才能给企业税负腾出点空间。让富人多交税这事，难度也不会小，毕竟富人们拥有更大的话语权。

　　国内经济界、企业界关于减税的呼声喊了许多年了，但所得到的响应只是“营改增”和增值税率下调了一个点，以及在所得税上的零星抵扣项优惠。“营改增”对于很多企业来说没有感受到减税，而增值税率下调一个点国务院官方预测减税只有2400亿左右，仅占2017年度增值税交税总额的4.25%。而在大洋彼岸，川普上台后美国推出大幅度减税政策，直接拉动美国经济强劲复苏。

　　在中美贸易战的背景下，在各方要“共克时艰”的努力下，财政部每个月公告的全国财政收支情况显示，增值税、企业所得税、个人所得税和消费税四大主要税种的税收增速均远超过GDP增速，达到了2位数增长，引发了舆论的热议和不满。甚至连央行官员都出面怼财政部，希望更加积极的落实中央关于积极财政政策的要求，而积极财政政策不只是多花钱，多花1万亿的效果远不如减税1万亿。前不久江苏省著名企业家蒋锡培在国务院召开的“降成本、减负担专项督查座谈会”上，将减税上升到“政府不下决心减税裁员市场就不会有信心”的高度。

　　从中央的十八届三中全会决议，到政府工作报告，都强调要减税减员，2018年中央还出台了强有力的政府机构调整方案，但最终落实到具体减税时，总是像便秘一样不爽快，距离市场预期差异太大。减税为啥这么难呢？

　　一、支出太大收不抵支

　　根据财政部公告的2017年度全国财政决算相关数据（http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html），2017年度全国税收收入14.44万亿，非税收入2.82万亿，包括土地出让金在内的政府性基金收入6.15万亿，地方政府专项债务收入8000亿，合计24.21万亿，而2017年度全国GDP总额为82.71万亿，总财政收入占GDP的29.27%。

　　但是，24万亿的收入，竟然还不够花的！全国一般预算公共支出达20.31万亿，政府性基金支出高达6.1万亿，合计达到26.41万亿，还透支了2万亿！

　　这么多钱花到哪里了？

　　根据财政部的披露，超过1万亿的财政支出共有10大项，分别如下表所示：（单位：亿元）

　　其中，最大的一笔是5万亿的土地出让金收入相关支出。根据《土地管理法》的规定，土地出让金收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。也就是说，除了拆迁补偿款，大量的土地出让金收入是用于城市建设支出的，这点大家都能感受得到：一方面城市建设越来越漂亮，日新月异；另一方面城市建设工程浪费，且经常出现建了拆拆了建的情形。因城市建设落马的官员屡见报道。这块支出的问题，在于《土地管理法》规定了收入支出的具体方向，而收入是通过招拍挂取得的，征地和拆迁补偿是通过协议确定的，中间的差价却不能用于财政其他支出，只能用于特定类别。于是剩余资金的去处只能是城建花钱，在土地市场火爆的时候，有些地方是想办法花钱浪费钱了。华东某省会城市市区扩建一条1.6千米长的路，公示的工程造价竟然高达1.4亿，堪比高速公路了。

　　第二大块的教育支出。根据财政部的披露，主要是用在了普通教育（23，792.38亿元）和职业教育（2，655.89亿元）上。备受争议的来华留学教育支出也就28.9亿元，并不算高。国家对于教育的投入本身没有问题，多投入一些也是应该的。但是花钱得有效果，花钱得有约束，减支出这块就先不考虑吧。

　　第三大块是社会保障和就业支出，根据财政部的披露，主要是用在了行政事业单位离退休支出（7，578.95亿元）、财政对基本养老保险的补助（7，448.66亿元）、最低生活保障（1，475.83亿元）。社保和就业支出，多花点也是应该的，尤其对于最低生活保障和养老保险补助方面，需要财政更多支持民生。至于备受争议的离退休支出，都是退休老同志了，劳苦功高的，花点就花点吧，但标准上是不是要控制一下，节约一下。

　　第四大块的城乡社区支出，根据财政部的披露，主要是用在了城乡社区公共设施支出（9，527.41亿元）、城乡社区管理事务（2，763.18亿元）、城乡社区环境卫生（2，270.45亿元）、其他支出（5，589.06亿元）。这块的钱，一方面有土地出让金收入可以用，一方面相关社区管理实在是可以多节约一些，至于其他支出这么大干啥去了，并不清楚。

　　对于其他支出不再一一赘述了，详细的支出名录，可以去财政部网站上去查询。顺便说一句，全国各级人大政协支出总计才不到600亿，对外援助支出也就168.99亿，相比于各类别的行政支出合计数超过1.1万亿来说，实在不是啥大数字。

　　当财政支出超过收入2万亿的情况下，在支出降下来之前，指望大规模减税，实在是太难了。财政借款用于非基础设施投资类的消费性支出，又不是我们政府的风格。长期财政赤字，也不是我们政府追求的目标。

　　而可能的降支出，也就是大家经常讨论的减少政府部门及行政人员数量，落实下来也是相当困难的。2018年全国人大通过了国务院机构改革和职能转变方案，很多部门合并成新的部门，已经体现了相当的力度。全国财政供养人口没有官方权威数据，各媒体估算数从4000万到7000万不等。减少10%的财政供养人员，意味着几百万人要失业，涉及家庭总人口要上千万，而2017年全国新增就业人口才1351万人。如此大的失业压力，是减少财政供养人口数量的最大障碍。

　　对于非体系内的普通人来说，减少财政供养人口数量是说句话的事情，而对于当事人来说，可能会是件非常痛苦的事情。总理说过“触动利益比触动灵魂还要难”，何况裁撤财政供养人口触及的是千万人的利益，这个难度不是一般的大，阻力可想而知，没有决绝的魄力，很难执行下去。通过机构合并的方式逐渐分流人员，可能是更好的选择。2018年的机构改革，已经超过我的预期了。

　　然而，裁撤军队冗员都可以一声令下裁减百万，相信中央也有魄力有方法把刀子动到冗余的财政供养人员头上。凭什么只能工人下岗失业，铁饭碗的财政供养人员也可以失业。

　　二、税收结构不合理

　　根据财政部披露的数据，2017年度收入超过万亿的税种如下表所示：（单位：亿元）

　　当前我国税收中，一大半的税是从企业层面收的，增值税和企业所得税占税收收入总额超过60%，不少企业纳税额比利润额还要高，再加上为员工支付的个人所得税和社保成本，企业当然会觉得税负重了。以前经济好的时候，各地税收任务完成容易，对企业税收征缴并不严格，企业实际税负没有理论税负那么大；而当经济放缓，税收征缴从严时，企业不仅要按章纳税，还得把以前年度欠缴的税补上，企业感受到的税负压力甚至会超过理论压力。

　　企业是经济的最重要单元，企业税负成本重，竞争力就会下降。减轻企业负担也是政府一再强调的事情，但在当前的税收结构下，如蒋锡培及其他舆论所呼吁的降低增值税和所得税税率，对财政的压力实在太大，当然难度和阻力也就更大。

　　在财政支出下降困难的情况下，要降低企业层面的税负，就得有新的税源补充。新的税源，就是财产相关的税收——房产税和遗产税。让富人多交税，减少穷人负担，减少企业负担，这既是全球通行的税收征收原则，也是社会主义中国减少贫富不均所应当要做的事情。

　　房产税已经纳入政府立法计划，如果给每户家庭两套房的免税，从第三套房开始征房产税，实际需要缴纳房产税的纳税人并不太多，不会影响到绝大多数国民；遗产税的征收也很有必要性，留个千万元级别的起征点，超过起征点后实行超额累进税率，各富二代也得靠自己的勤奋努力才能获得更美好的生活，对社会进步也是好事。

　　不过，没有经过具体测算，并不知道每年能征收到多少房产税和遗产税。在财政支出控制不下来的情况下，估计也难以给企业增值税和所得税腾出多少空间，但这个税收结构调整方向是应该要进行的。

　　三、几条政策建议

　　如前所述，要想减税，一方面要控制财政支出规模，通过减事减员强化监督和约束来减少财政支出；一方面要调整税收结构，增加财产相关税收，从富人头上多交些税，才能给企业税负腾出点空间。但是，无论是减少政府部门，还是减少财政供养人员数量，都是触及巨大利益的事情，难度和阻力不是一般的大；让富人多交税这事，难度也不会小，毕竟富人们拥有更大的话语权。

　　比照蒋锡培提的建议，我也斗胆提出一些政策建议，以供讨论：

　　1、各类基金性收入与支出全部纳入统收统支管理，全部纳入预算与监督，不搞专项支出，控制新的城市建设投入。相应法规需要修改的及时修改。

　　2、对全国区县进行调整，凡管辖面积不足1000平方千米的区县，均应予以合并（交通不便的山区县除外）；对全国乡镇进行调整，凡管辖面积不足100平方千米的乡镇街道，均应予以合并（交通不便的山区乡镇除外）

　　在汽车普及的时代，除了山区，1000平方千米意味着开车一小时内可以到达县城，100平方千米意味着步行一个小时左右可以到达乡镇街道办事处，相关行政处理效率不会因距离而成为障碍，也不会让民众有太大负担。

　　以上海市为例，上海全市面积6340平方千米，共设16个市辖区，最小的黄浦区仅20平方千米，也就是4千米X5千米的范围，步行绕一圈也都不到半天时间，实在没有必要单独设个区。陆家嘴街道仅6.89平方米，步行环绕一圈都不用俩小时。

　　通过减少区县和乡镇街道数量，至少可以减少相应机关数量，而普通百姓办事并不会受到太大影响。

　　3、对全国各级领导干部数量予以定员定编，比照党中央国务院领导层的控制，党委常委人数不超过7人，政府机关一正四副。

　　4、开征房产税，对城镇居民以家庭为单位，本地两套房及以上部分开征房产税，且税率逐级递增可至10%。

　　5、开征遗产税，对继承所得超过当地人均收入50倍以上部分征收遗产税，且税率逐级递增可至80%。

　　6、以每年调降2个百分点的速度，逐渐将制造业等行业的增值税率下降到10%。

　　7、以每年调降2个百分点的速度，逐渐将企业所得税率调降到15%，高新技术企业所得税率调降到10%。

　　8、个人所得税按家庭征收，养老、育儿、医疗、首套房贷项目纳入抵扣项，起征点与当地人均可支配收入挂钩并逐年调整，可以定到2倍或3倍人均可支配收入，最高档税率调降到20%。

　　9、对于年收入不足千亿的税项予以取消，减少征收成本；对于全年税收增长幅度超过当地GDP增幅的部分，允许企业到下一年度再行缴纳。

　　10、加大对环保、食品药品安全、涉及人身安全的产品质量、劳动保护、金融欺诈、上市公司财务造假等违法违规事项的处罚力度，修改相关法律法规，将“以造成损失后果的补偿”为处罚标准调整为“以让违规者感到肉痛不敢再犯”为处罚标准。

　　增加处罚力度，一方面是之前很多处罚实在让普通人都觉得不痛不痒，不能起到惩罚的作用，甚至可以说在鼓励违规；另一方面，对这些违法违规事项多罚点，也可以增加相应财政收入，为减少税收腾点空间。

　　(本文作者介绍：前券商资深保荐代表人，先后在一线业务部门和中台内核部门工作，保荐过多家A股上市公司，对中国资本市场有独到、深刻的见解。)