王和：“新型举国体制”是巨灾治理的必由之路

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 王和

　　十九届四中全会《决定》明确提出：构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。近日，习近平总书记在考察新冠肺炎防控科研攻关工作时再次强调：在涉及国家总体安全的重要领域，如核心技术攻关的过程中，要强化和完善“新型举国体制”。

　　回顾新中国的发展历程，在面对一些重大难题和挑战，特别是在一些看似不可能完成的任务面前，我国依靠社会主义制度的政治优势，依靠万众一心和群策群力的民族力量，依靠敢于创新和善于创新的集体智慧，不仅攻克了“两弹一星”等科技难关，还战胜了地震、洪水和疫情等重大灾难，因此，我们有理由相信：“举国体制”是我国在社会治理方面的成功探索与实践，是灾害治理的“中国故事”，同时，随着社会的发展与进步，需要赋予“举国体制”以全新的内涵，这正是“新型举国体制”提出的历史背景、理论基础和逻辑依据。

　　众所周知，巨灾风险治理是一个世界性难题。在我国的巨灾风险治理过程中，“举国体制”同样发挥了重要的历史作用。从历史和客观的视角看，巨灾风险治理的“举国体制”符合我国国情，其最大特点在于充分发挥政治和社会制度优势，集中力量办大事，高效、快速、大规模地调动公共资源和力量，特别是军队和武装警察的力量，在抢险救灾和控制疫情中，最大程度地减少伤亡，加速灾后重建和生产生活恢复，特别是1998年大洪水、2008年汶川地震和2020年的抗击疫情，充分证明了“举国体制”的优越性。由此可见，我国巨灾风险治理的“举国体制”曾做出过独特和积极的历史贡献，功不可没。

　　但是，随着社会的发展与进步，尤其是在我国全面推进深化改革的过程中，我国巨灾风险治理体制面临着新的问题和挑战。从历史上看，我国巨灾风险管理，特别是抢险救灾方面，更多的是以各级政府为主体，以军队、武警和民兵为突击力量，采用自上而下的纵向模式的灾害管理体制。同时，无论是在抢险救灾的过程，还是在灾后重建的过程，均以财政资源作为主要资金来源。在强调政府和财政作用的同时，辅之以社会力量，主要来自一些非政府组织、社会捐助、慈善、公益等。而以保险为主要形式的市场化解决手段发挥的作用甚微，在历次巨灾损失中，商业保险的补偿比例均不足 2%。在这次的疫情损失中，无论是疾病救治和死亡赔偿，还是恢复经济的复工复产，保险的作用仍十分有限。此外，巨灾风险治理的“举国体制”容易引发人们的依赖心理，不仅导致企业和居民缺乏灾害准备，更重要的是淡化了全社会的风险管理意识和能力。

　　面向未来，实现治理体系和能力现代化是我国社会治理，也包括巨灾风险治理的基本理念、目标和路径。同时，全面深化行政体制改革的基本原则，是处理好政府与市场，政府与社会的关系，减少政府对微观事务的管理，把那些能够交给市场管理的职能剥离出去，核心是要真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面整合并重构巨灾风险治理体系，尤其是要将保险嵌入治理体系，充分发挥保险在风险治理方面的制度、技术和网络优势，全面提升巨灾治理的总效率，实现治理能力现代化。因此，需要对传统的“举国体制”做系统性反思、完善和创新。

　　首先，“高绩效政府”是现代社会发展的基本取向，即合理界定政府职责，原则上能够由市场实现的社会管理职能不应由政府承担，合理匹配事权与财权，建立“惠而不费”的治理体系。其次，从财政管理模式看，如果抢险救灾和灾后重建的职能都由财政负担，势必导致财政预算的巨大波动，甚至不堪重负，同时，也会给当期的经济发展造成不利影响。第三，由行政机构负责灾后重建的工作，更多的是采用救灾与救济的模式，这种模式面临的突出问题是行政效率问题。由于缺乏一种内生性制约机制，往往效率不高，同时，还容易出现舞弊和腐败问题。第四，我国灾害救助的一个重要形式是“对口支援”，相当于地区间财富转移支付，这种模式容易产生新的不公平。第五，容易产生金融系统性风险，特别是银行风险，即各种信贷资产面临的巨灾风险问题，如通过按揭买房的灾民面临很大的还款风险，导致城市居民也面临“因灾返贫”的问题。第六，举国体制面临的另一个问题是无形中淡化了国民的风险意识，自觉不自觉地产生了“等靠要”的依赖思想。

　　除此之外，在过去的很长一个时期内，房地产相关税收和土地出让收入是各地财政收入的主要贡献者，但随着我国经济进入结构性调整时期，特别是进入经济发展的新常态，以土地收入为主要来源的地方财政面临巨大挑战。我国地方政府将进入“后土地财政”时期，可能导致公共产品和服务投入捉襟见肘和难以为继。同时，随着对公共安全管理和公共服务的需求日益增加，政府的工作不但不会减少，反而还会继续增长，将对财政造成很大压力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾将愈发突出，因此，探索巨灾风险治理的“新型举国体制”，已成为迫在眉睫的现实任务。

　　综上所述，一个基本结论是“举国体制”符合我国的国情，体现了社会制度的优势，功不可没。面向未来，特别是用发展的眼光看，“举国体制”也面临与时俱进任务，即需要赋予“举国”以更广泛的内涵，“举国”，不仅是举政府和财政之力，同时，要更多地调动、利用和发挥社会和市场的力量，尤其是市场在资源配置上的决定性作用，用“社会”解决范围问题，用“市场”解决效率问题，藏救灾能力于市场，藏重建能力于民，在实现治理体系和能力现代化的同时，打造面向未来的巨灾风险治理的“新型举国体制”。

　　具体而言，在构建巨灾风险治理的“新型举国体制”的过程中，要高度重视和充分发挥保险的作用。无论是从保险制度的本质特征看，还是从社会治理现代化的发展趋势看，保险已经成为各国在推动社会治理体系和能力现代化过程中的重要力量，并形成了重要共识。一是保险的社会性和正外部性特征，决定了其与社会治理具有内在的基因性联系，是政府行政管理的天然助手。二是保险具有放大和平滑效应，不仅能够放大公共资源的救灾效果，更能够平滑灾害损失可能对当期财政预算产生的影响。三是利用保险制度，能够将社会成员之间相对松散的关系，紧密地联系起来，形成自治与互助机制。四是保险可以将灾害的事后和不确定社会救助和补偿机制，转化为事前和确定的保险赔偿机制，明确人们的预期。五是作为市场经济制度，保险具有专业和资源优势，且更不容易发生道德风险和舞弊等问题，社会灾害管理的效率更高。六是通过保险能够推动和强化人们的自我风险管理意识，发挥风险管理的主观能动性，减少对社会和政府的依赖，降低社会风险暴露水平，提高社会风险管理的总效率。

　　从保险行业的视角看，首先，要深刻理解和全面把握“新型举国体制”的深刻内涵和时代意义，提高政治站位，牢固“保险姓保”理念，强化行业社会责任意识，发挥制度和技术优势，全面提升创新能力，助力灾害治理能力现代化。其次，在参与巨灾风险治理过程中，应有所侧重，将工作重点聚焦在“风险管理”和“事后阶段”，运用市场机制和保险制度，解决巨灾的补偿、恢复、稳定和持续问题。第三，要在总结经验的基础上，主动融入社会巨灾风险治理体系，优化“政保合作”和“保险+”模式，通过制度创新，形成市场与政府的互补与互动，发挥保险的放大和平滑财政资源的作用。第四，围绕巨灾保险的技术难题，探索采用“以收定支”、“量入为出”、“封顶回调”和“动态平衡”等机制，有效解决制度建设的难题。第五，强化巨灾风险管理领域的科技应用，特别要关注物联网、大数据和人工智能等技术，建立全面感测和动态反馈的巨灾风险管理技术平台，实现科学管理和动态预警，有效降低巨灾风险可能导致的损失。

　　(本文作者介绍：保险学者，中国人保财险执行副总裁。)