施懿宸：关于黄河流域生态补偿机制建立的建议

　　文/意见领袖专栏作家 施懿宸、唐天浩、任玉洁

　　黄河作为中华民族的“母亲河”，其流域生态保护和高质量发展是重大国家发展战略。然而黄河流域频繁发生的干支流水体污染及各种环境灾害严重制约了发展战略的实施。在开展流域内各项水污染控制工作的同时，生态补偿作为一种重要的有效管理资源与环境的措施，已有一些如三江源区生态补偿、陕甘渭河跨省流域上下游横向生态补偿等实践。这些实践在取得一定成果的同时，也暴露出流域生态补偿机制建设存在的一些问题。

　　2020年4月20日，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局联合发布了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，以深入贯彻黄河流域生态保护和高质量发展座谈会及中央经济工作会议精神，加快推动黄河流域共同抓好大保护、协同推进大治理。根据文件，沿黄九省（区）将在2020年至2022年开展试点，探索建立流域生态补偿标准核算体系、完善目标考核体系、改进补偿资金分配办法、规范补偿资金使用。

　　一、黄河流域水环境现状

　　黄河流域面积79.5万km2，地势西高东低，西部河源地区平均海拔在4000m以上，常年积雪，发育冰川地貌；中部地区海拔在1000~2000m之间，为黄土地貌，水土流失严重；东部主要由黄河冲积平原组成。黄河发源于中国青海省巴颜喀拉山脉，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区，以内蒙古河口镇和河南省桃花峪为上中下游分界点。

　　水量上，黄河流域呈现出明显的时空分布不均的特征。汛期时防洪问题依旧突出，但年际上黄河流域径流量日益减少，人均水资源量低于国际公认的极度缺水标准。2014年黄河出现罕见的全流域性干旱，2015年黄河干支流径流量为50年来的最低点，2016—2017年径流量保持低位运行[1]。流域的水资源衰减、径流量减少不仅明显影响流域工农业发展转型和城市化推进，也削弱了干支流对污染物的稀释能力。同时全域水资源利用较为粗放，工农业用水效率不高，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。

　　水量分配上，沿黄九省（区）及河北、天津目前执行的仍然是1987年制定的《黄河可供水量分配方案》及1998年进一步细化的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》，距今已有较长时间。近10年来，各省用水总量平均值宁夏超额86%，内蒙古超额71%，陕西超额65%，甘肃超额46%；山西、河南、山东也有不同程度的超额。随着黄河流域用水结构的改变与径流量的持续下降，《方案》与现今的黄河流域的水文情势及社会经济发展已不能完全匹配，急需重新分配水资源。

　　水质上，根据2019年中国生态环境状况公报，黄河流域主要为轻度污染，主要污染指标为氨氮（NH3-N）、化学需氧量（COD）和总磷（TP），另有其他重要污染指标如总氮（TN）、总有机碳（TOC）、五日生化需氧量（BOD5）、粪大肠菌群（coliform）等。监测的137个水质断面中，Ⅰ~Ⅲ类水质断面占73.0%，Ⅳ、Ⅴ类占18.2%，劣Ⅴ类占8.8%[2]。其中，干流水质为优，但支流的污染情况远比干流严重。主要支流为轻度污染，汾河等部分支流为重度污染，断面水质为劣Ⅴ类。污染成因上，大型工业城市的废水、废气排放和污染严重的支流汇入仍然是导致黄河流域部分区段水质恶化的主要原因，生活污水排放和农业面源污染也是黄河流域水污染的重要原因。

　　图1  2019年黄河流域水质分布示意图[2]

　　黄河流域水质情况呈现明显的空间差异性，上游、下游水质状况明显优于中游。在主要水质指标上，CODMn与NH3-N均呈现出明显的上下游浓度低、中游浓度高的特征。沿黄九省（区）（不含四川省）在2006年至2015年的10年间，CODMn平均值从高到低的排序为山西、陕西、内蒙古、山东、青海、甘肃、河南、宁夏；NH3-N平均浓度从高到低的排序为山西、陕西、青海、内蒙古、甘肃、宁夏、河南、山东[3]；中游地区尤其是晋、陕两省煤矿企业较多，导致地表水水质指标浓度远高于其他省（区），水环境较差。

　　上述分析表明，黄河中游段相对全流域水质较差，支流污染严重，生态环境脆弱。黄河干流中游段共流经内蒙古、陕西、山西、河南4个省区，考虑到污染严重的支流汇入是导致黄河干流水质恶化的主要原因，于中游段汇入干流的主要支流发源、流经甘肃、宁夏2个省区，因此未来针对上述6个省（区），构建中游段与上、下游段的以及污染支流流经的省区与干流省区间的生态补偿关系，是黄河流域生态治理的重点。

　　二、跨省流域生态补偿的一般性做法

　　（一）我国跨省流域生态补偿实践

　　渭河流域：渭河作为黄河最大的支流，是关中—天水经济区的基础性水源，流域内水资源短缺、水质恶化、水生态环境脆弱。2012年陕西、甘肃两省“六市一区”共同签署了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，组建了环境保护城市联盟和联席会议制度。陕西省与天水市及定西市政府签订了生态补偿协议，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供600万元渭河上游水质保护生态补偿资金。

　　新安江流域：2012年，浙江、安徽两省签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》。根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环保部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。经过首个为期三年的新安江试点，新安江水质得到极大改善，下游浙江省的水源也有了可靠保障，目前试点已进行到第三期。

　　除此外，在我国还有同时依靠民间自发补偿、财政转移支付与跨区域政府间合作的东江流域；主要依靠中央财政转移支付补偿的海河流域京冀段；依靠地方财政转移支付补偿珊溪（赵山渡）水库与泽雅水库集雨区等。

　　这些跨省流域生态补偿实践均取得了一定的环境生态与社会经济效应，为适合我国国情的流域生态补偿做出了有益的探索。与此同时，我国的跨省流域生态补偿实践也暴露出了一些亟待解决的问题，主要有：补偿责任主体不清、补偿机制缺乏长效性、法律依据缺失、地方财权与事权不对等、流域管理体制分散、监管不足等。

　　（二）国外跨区域流域生态补偿实践

　　欧洲易北河流域：上世纪80年代之前，先后流经捷克和德国的易北河污染严重，水质不断下降。1990年，德国和捷克之间达成了协议，规定双方将共同治理、保护、开发、利用易北河。同时成立由流域治理领域的专家学者组成的双边合作组织，其主要职能是开展易北河整体流域治理，协调两国政府及环保部门的行动，努力改善流域水质与水生态环境。德国从2000年开始对捷克实行流域生态补偿，补偿金被用于帮助捷克建设易北河流域的污水处理厂[4]。

　　美国科罗拉多河流域：科罗拉多河发源于落基山，流经7个州，由于下游地区水资源缺乏，美国科罗拉多流域水事纠纷不断。自1922年起，流域内7个州通过了《科罗拉多河契约》、《博尔德峡谷项目法案》等一系列协议[5]，成立了科罗拉多河委员会等管理协商机构，开展了活跃的水权交易。

　　从国外跨区域生态补偿的实践中，我国可以借鉴其中的成功经验，从而少走弯路。其中，实行流域一体化管理、完善省际间协商补偿机制、保障公众知情权和参与权、建立市场补偿机制等经验在各成功案例中具有一定共性，参考价值较大。

　　三、黄河流域生态补偿机制建立的几点建议

　　（一）自上而下提出生态补偿的一般标准

　　1． 出台统一的水环境质量生态补偿办法。目前，我国正在制定《生态补偿条例》[1]，但是全国范围内仍无统一颁行施行的生态环境补偿专门法律，现行的跨区域水生态环境补偿的规定也大多停留在政策的层面，不具备普遍性和统一性。我国对水资源生态补偿制度的规定可见于《环境保护法》、《水法》、《渔业法》、《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》等部门法中，这些条文分散，而且关于水生态补偿方面的规定不甚具体明确，加之各个部门侧重点有所不同，使这些分散的条文规定缺乏协调性、统一性。因此建议国家层面上加快整合散落在各个部门法中有关生态补偿的制度，形成完整的水生态补偿法律系统。地方层面上，在目前等高位阶法律相关规定较为笼统、缺乏具体条例的背景下，建议黄河中游6省区应尽快在省际间政府协商的基础上，科学确定区域生态补偿的主客体、标准、方式、资金来源及管理制度，出台统一的水环境质量生态补偿办法。

　　2． 科学确立补偿标准。目前生态补偿标准的确定原则主要有生态保护成本补偿标准和生态外溢效益补偿标准两种，前者主要考虑河流所在区域因恢复植被、清理水中杂质等发生的各项直接成本与间接成本，后者则另外考虑了保护河流所带来的生态效益、经济效益和社会效益等各项效益[6]。针对黄河流域生态补偿标准的确立，建议以省际间跨界断面的水质水量为主要标准，生态保护成本补偿标准为下限，生态外溢效益补偿标准为上限；在考虑各省（区）经济发展情况和居民生活水平、支付意愿的基础上，依靠政府间横向协商，设立奖惩分明的双向补偿标准。同时建议制定对成效突出地区资金倾斜的标准，向汾河、渭河、湟水河等严重污染支流流域治理及晋、陕、兰州等污染严重省市的污染治理、产业升级项目倾斜。

　　3． 建立多样化的补偿方式。在政府引导，市场驱动的原则下，建议在政府间横向财政支付的基础上采取多样化的补偿手段，探索市场化的补偿模式。各级政府可以建立生态补偿专项基金，开展异地开发、项目支持、对口支援等，规范、推动补偿机制落地。

　　（二）完善省际间补偿协商合作机制

　　1． 完善黄河水利委员会的职能。流域是一个完整的生态系统，从流域的整体性出发，以流域为基本单位对流域实行统一管理是各国流域进行管理的成功经验。然而我国目前缺乏具体的法律法规明确界定黄河水利委员会与流域内各级政府部门的关系，使流域内的各地区和个部门难以与黄河水利委员会互相配合，形成良好的流域管理态势。因此建议进一步明确黄河水利委员会及下属机构与各省（区）管理部门的关系，适当赋予其更多职能。这样黄河水利委员会能够突破行政区域限制，统筹流域内水、土、气、森林、草原、矿产资源等各个环境资源要素，全面、系统、实际分析流域问题、提出建议。

　　2． 构建跨省流域生态补偿协商平台。建议由6省（区）政府协同黄河水利委员会共同建立生态补偿协调会作为协商平台，负责协调流域上下游之间的利益关系，监督资金和协议的具体落实。具体而言，由6省（区）省政府、重点市（兰州、榆林、西安、三门峡、郑州等）市政府主要领导人、及黄河水利委员会各机构主要负责人参与，以召开联席会议等作为主要协商合作机制，以行政协议为主要合作制度，协调利益相关者之间的矛盾，基于平等协商、互利共赢的原则，促成协商各方达成一致内容，签订补偿协议。同时由各省（区）政府及黄河水利委员会共同建立监督部门，以监督协议内容是否得到切实履行，评估生态补偿是否发挥作用，流域生态环境是否得到有效保护。对于关系到补偿标准的省际断面的水量水质数据，由黄河水利委员会及中国环境监测总站共同核实，每月定期发布。

　　3． 各省开展水权、排污权、碳排放权、用能权等交易。建议6省（区）加快推动自然资源资产产权制度改革，建立、扩大水权、排污权交易市场，探索跨省、跨行业等多种形式的水权、排污权交易，通过市场化手段解决流域内上下游水量、水质问题。

　　4． 建立绿色政绩考核机制。为了充分调动地方政府参与协商补偿的积极性，建议在绩效考核中引进生态指标并适当扩大考核指标所占比重，尤其是将黄河水量与水质治理的达标情况纳入考核。针对水环境质量考核应该制定细则，规定各个省区内流域水质水量所要达到的要求。

　　（三）完善跨省流域生态补偿的市场机制

　　1． 各省（区）建立财政保障机制。建议6省（区）及流域重点市政府建立生态补偿资金专门账户，并成立流域生态补偿专项基金，实行专款专用。资金的使用应该在上述流域生态补偿协商平台的监督下形成生态补偿专项资金的预算。积极引导和支持社会资金用于流域水生态环境的治理和保护，加大绿色金融向黄河流域治理的倾斜力度，广泛地吸收企业、社会机构等各种资金。

　　2． 各省（区）建立公众参与机制。对于公民关心的流域生态补偿相关政策实施情况和实践情况，6省（区）各级政府可以利用媒体、社交网络及公告等多种方式进行及时准确传达，并建立完备的听证制度与监督举报制度，开展多样化的环保知识宣传活动，增强公民对流域生态补偿工作的理解和参与程度。尤其是生态补偿所涉及的各企业、居民，作为生态补偿中资金及政策的补偿的主体及落实点，政府部门应当切实保障他们的利益及合理需要，这也是确保流域生态补偿能够取得环境与社会经济双赢的重要保障。

　　（四）加大黄河流域生态环境修复力度

　　需要强调的是，从生态修复的角度来看，要想从根本上修复黄河流域的生态环境，那么水资源保护和水污染防治仍然是核心，这也决定了绿色金融支持的重点领域与方向。建议沿黄各省（区）进一步防控重点污染：建设工业集聚区的污水集中治理设施、推广自动在线监控装置；推进造纸、食品、酿造、化工等重点行业企业的稳定达标及产业升级改造、城镇污水处理设施建设与改造、污水收集管网建设与改造等。建议增加干支流跨省断面测站数量和监测能力，为科学推进生态补偿提供数据支撑；逐步增加重要的水质指标监测，如重金属Zn、Cu、Pb、Cd，新兴污染物PPCPs（药物和个人护理产品）、EDCs（内分泌干扰素），潜在致癌物NO2-N（亚硝态氮）等。

　　作者：

　　施懿宸 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、讲座教授，长三角绿色价值投资研究院院长

　　唐天浩 长三角绿色价值投资研究院科研助理，青云计划第一期实习生

　　任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员，长三角绿色价值投资研究院高级研究员

　　参考文献

　　[1] 陈怡平． 关于黄河流域生态文明建设的思考[N]． 中国科学报，2019-12-20（006）．

　　[2] 2019年中国生态环境状况公报[R]． 中华人民共和国生态环境部， 2020．

　　[3] 嵇晓燕，孙宗光，聂学军，姚志鹏，陈亚男． 黄河流域近10a地表水质变化趋势研究[J]．人民黄河，2016，38（12）：99-102．

　　[4] 张明波． 跨省流域生态补偿机制研究[D]．西北农林科技大学，2013．

　　[5] 赵珂慧． 我国流域生态补偿机制研究[D]．河南大学，2018．

　　[6] Costanza R， D‘Arge R， de Groot R， et al． The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J]． Nature，1997， 87：253-260．

　　(本文作者介绍：中央财经大学绿色金融国际研究院副院长，长三角绿色价值投资研究院院长，讲座教授，绿色金融产品创新实验室负责人)