戴相龙：农村金融体制改革的曲折道路和丰硕成果

　　意见领袖丨中国金融杂志

　　作者丨戴相龙  中国人民银行原行长

　　1996年8月22日，国务院发布《国务院关于农村金融体制改革的决定》，明确了农村金融体制改革的指导思想和五项任务。为了加强对农村金融体制改革的组织领导，国务院决定成立农村金融体制改革部际协调小组，由中国人民银行牵头，中国人民银行行长任组长。从1996年8月到2002年末，我担任这个部际协调小组组长。

　　农村金融体制改革的曲折道路

　　成立中国农业发展银行。1993年12月，国务院决定组建中国农业发展银行，由其承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付和监督使用。1998年3月，国务院决定中国农业发展银行主要集中精力加强对粮棉油收购资金的封闭管理。2014年9月，国务院常务会议审议通过中国农业发展银行改革实施总体方案，中国农业发展银行制定实施“两轮驱动”业务发展战略，重点支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设。

　　把中国农业银行办成真正的商业银行。中国农业银行的改革实现了三项突破。一是法人结构从原来设想的集团制确定为继续实行总分行制，按照“面向‘三农’，整体改制，商业运作，择机上市”的总体方案进行股份制改革。二是处理好商业化改革和坚持为“三农”服务的关系，成立“三农金融事业部”，承办县域涉农贷款和县以上分行涉农贷款，财政部对其实行税收优惠政策（2018年取消），中国人民银行对其存款准备金上存比例给予优惠。三是及时处置大量坏账和筹集足够的资本。对坏账设立共管账户，用后来的利润逐步冲销。由汇金公司向中国农业银行注资1300亿元人民币等值美元。经过八年的努力，到2010年7月，中国农业银行改革成为一家上市的大型商业银行。

　　农村信用社管理体制改革是农村金融体制改革中最艰难的部分，改革道路最为曲折。我国长期实行家庭联产承包责任制，一般都是小农户经营，需要发展农民合作社和为其服务的合作金融。因此，在很长时期，党中央、国务院都提出坚持把农村信用社改成合作金融，这是正确的。这里提出的“合作金融”并非按“原教旨”合作金融管理。我国农村信用社一直可以在农村为非社员办理存贷款业务，只是强调主要为社员服务。1997年2月国务院农村金融体制改革部际协调小组召开全国农村信用社管理体制改革工作会议，1999年4月中国人民银行召开全国农村信用社工作会议，贯彻落实党中央、国务院有关决定。党中央、国务院要求，在农村信用社管理体制改革中，把改进服务和加强对“三农”的金融服务放在首位。中国人民银行在江西省婺源县进行农村信用社为农户发放信用贷款的试点并在全国推广。农村信用社根据农户经济实力和信用，核发一定额度贷款证，农户在限额内随时可获得贷款。从1996年到2002年，农村信用社贷款余额年均增长14%以上。但是把农村信用社改为合作金融基本上是不成功的，主要有如下几个原因。一是农村信用社发展背离合作制已经很久很远。从新中国成立到1958年前，农村信用社基本实行合作制，此后很长时期农村信用社被定位为“集体所有制金融企业”。根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社对本社社员的贷款要占全部贷款金额50%以上的要求实际无法做到。整个农村信用社系统资不抵债，无法通过向农民吸收数千亿元股金使其回归合作金融。二是对农村信用社的分类改革推进较晚，没有培育几个或十多个改革基本成功的典型，社会上看不到能把现有农村信用社改为合作金融的希望。三是有关政策不配套，相关部门将农村信用社视同为一般工商企业进行管理，使农村信用社难以体现合作性质。四是农村信用社监管机构几次更换，影响到农村信用社改革的连贯性。

　　早在1996年，国务院就提出，已经商业化经营的农村信用社经整顿后可合并组建农村合作银行，农村合作银行的性质是股份制商业银行。2000年时任国务院总理朱镕基亲自带队到江苏省考察农村金融体制改革情况，最终决定在江苏省启动把县（市）联社和乡（镇）农村信用社合并为一个法人的改革试点。2001年末，经中国人民银行批准，江苏省张家港、常熟、江阴成立全国首批股份制农村商业银行。2002年，第二次全国金融工作会议指出，农村信用社改革要因地制宜、分类指导。2003年，国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》，提出在产权制度改革的同时，因地制宜确定信用社的组织形式，包括组建股份制银行机构等。全国掀起把农村信用社改为农村商业银行的高潮。把已经商业化经营的农村信用社改革为农村商业银行，是我国农村信用社改革最终合理的选择。

　　整顿和关闭农村合作基金会。农村合作基金会是在1979年农村实行家庭联产承包责任制背景下产生的。1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》提出，农村合作基金会不属于金融机构，不得办理存、贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。但是许多农村合作基金会违规吸收公众存款，支持发展乡镇企业，资金被乡镇政府用于非生产性支出，造成严重资不抵债，许多县乡发生存款挤兑事件，影响到农村稳定。面对这种情况，1997年中央提出，农村合作基金会不必单设，符合条件的并入农村信用社，对资不抵债、不能支付到期债务的清盘关闭。

　　开展新型农村合作金融试点。《农民专业合作社法》出台后农村合作社蓬勃发展，需要有合作金融为其服务。中央一号文件多次提出发展新型农村合作金融。新型农村合作金融有两类，一是由农民设立资金互助社，二是支持农民专业合作社的社员开展资金互助。2015年，经国务院批准，山东省开展农民专业合作社信用互助业务试点，信用互助业务试点坚持社员制、封闭性、民主管理原则，不吸储放贷，不支付固定回报，不以盈利为目的。2019年到2021年春，我带队到六个省的7个县对新型农村合作金融试点进行调研。有关部门和地方政府在试点中做了大量工作。但是，总的来看，新型农村合作金融试点步履艰难。

　　农村金融体制改革的丰硕成果

　　经过二十多年的努力，我国已建成以农村商业银行为主力、以中国农业发展银行和中国农业银行为骨干、其他多种金融机构参与的新型农村金融体系，提高了农村金融服务水平，促进了贸工农综合发展，推动了城乡一体化发展，增加了农民收入，为我国打赢脱贫攻坚战提供了有力保障。

　　中国农业发展银行坚守农业政策性银行的职能定位，加大对农业农村重点领域和薄弱环节的支持力度，全力服务国家战略和“三农”发展。中国农业银行在加强对“三农”服务的基础上，全面开展各项商业银行业务。根据《银行家》杂志公布的数据，按一级资本排名，2023年中国农业银行已列全球十大银行第三位。部分农村信用社发展成为农村商业银行，展现了活力。新型农村合作金融试点也取得了一定经验。

　　农村金融支持“三农”的力度不断加大。根据中国人民银行公布的统计数据，截至2023年末，全国本外币涉农贷款余额达到56.6万亿元，同比增长14.9%。其中，我国农村（县及县以下）贷款余额为47.26万亿元，比上年增长15.2%。主要农村金融机构（农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）人民币贷款余额为29.36万亿元。截至2023年末，国内农业保险经营机构有近40家，农业保险费达到1430亿元，比上年增长17.3%。

　　农村金融机构经营管理水平显著提高。1995年末全国农村信用社不良贷款率为30.4%，亏损85亿元。根据国家金融监督管理总局的统计，2023年末全国农村商业银行不良贷款率为3.34%，净利润为2388亿元。

　　农村金融事业的发展不仅推动了“三农”发展，也促进了农民收入的增加。我国第一产业增加值从1995年的11365亿元增长到2023年的89755亿元，年均增长7.66%。1995年我国农村居民人均纯收入为1578元，2023年我国农村居民人均可支配收入为21691元，年均增长9.81%。

　　农村金融要在加快农业农村现代化中再立新功

　　首先，要认真学习这几年中央一号文件精神和党的二十届三中全会精神，进一步明确农村金融体制改革的指导思想。在“三农”发展的不同时期，农村金融有不同的功能和使命。可以从以下方面推进完善农村金融体系：一是建议制定“中国农业发展银行条例”；二是增强中国农业银行的综合服务功能，将其打造为具有国际竞争力的现代银行集团；三是完善农村商业银行两级体制，建议由市（县）农村商业银行入股组建省农村商业银行；四是对新型农村合作金融试点经验进行客观总结，建设中国式现代化农业和农村仍需发展现代合作经济，建议制定“农民专业合作社信用合作管理条例”，促进生产、供销、信用“三位一体”的新型农村合作经济发展；五是建议成立中国农业保险公司；六是增强对农民的财富管理服务功能。

　　其次，要转变农村金融服务理念。不仅要实现贷款“放得出、收得回”，还要增加农民、农村集体经济组织和其他涉农主体使用贷款的“纯收益”；不仅要支持提升农产品生产质效，还要支持农产品加工、助力涉农主体增加来自农产品加工和销售的收入；不仅要支持农业生产，还要支持农村小城镇建设、促进城乡一体化发展；不仅要支持农村经济发展，还要支持农村生态建设、促进乡村全面振兴。

　　再次，要跟踪了解农村金融服务对象发展情况与需求，为其提供长久有效支持。例如，根据农业农村部官网的披露，到2024年3月，已纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场有近400万个，全国依法登记的农民合作社达219.7万家。农村金融机构要全面加强对家庭农场和农民合作社的金融服务，支持培育农产品加工合作社，促进农民增收。再如，针对农村绿色发展和现代化建设需求，强化对农村生态建设的金融服务，更好支持农村基础设施建设。

　　最后，要有效防范化解风险，促进县（市）农村金融稳定发展。

　　(本文作者介绍：权威、专业、理性、前沿，宣传金融政策、分析金融运行、报道金融实践)