意见领袖 | 温彬
【内容摘要】
政策思路转向侧重稳增长。近期决策层一系列密集动作显示，面对结构性内需不足、市场主体信心和预期不振、房地产和资本市场低迷的实际情况，其政策思路已经发生改变，从此前的兼顾稳增长和防风险，向侧重稳增长转变，以尽可能实现全年5.0%左右的增长目标。
增量财政政策将加快推出。在发力稳增长的总体思路下，增量财政政策有望在国庆节后加快推出，与货币政策形成合力。根据9月政治局会议安排，增量财政政策将重点支持促消费、惠民生和保基层运转。政府投资可能主要依靠存量政策，因今年超长期特别国债和地方政府专项债发行偏慢，资金使用集中在下半年。
可能出台的增量政策举措。一是上调赤字，增发1到2万亿元长期国债，来扩大财政支出、刺激需求，新增赤字部分转移支付给地方使用，部分用于消费补贴和民生补助，不排除直接给低收入人群直接发钱的可能性。二是加快个人所得税改革，对科技创新、制造业企业、就业创业等实行结构性减税。三是新批1万亿元左右特殊再融资债额度，缓解地方城投债偿付压力。四是扩大国有资本经营预算实施范围，提高国企利润上缴比例。
一、政策思路转向侧重稳增长
近期决策层一系列密集动作显示，面对结构性内需不足、市场主体信心和预期不振、房地产和资本市场低迷的实际情况，其政策思路已经发生改变，从此前的兼顾稳增长和防风险，向侧重稳增长转变，以尽可能实现全年5.0%左右的增长目标。
在9月24日的国新办发布会上，中国人民银行、金融监管总局、证监会联合出台一揽子货币增量政策，包括降准、降息、降存量房贷利率、创设新的货币政策工具等，力度远超市场预期。当日晚间，金融监管总局又发布了关于做好续贷工作、提高小微企业金融服务水平的通知。释放出强化逆周期调节的信号。
9月26日，政治局提前召开经济专题会议，而不是在传统的4月、7月、10月和12月讨论经济问题，凸显中央对当前经济形势的高度重视，也体现了稳增长政策的迫切性。会议认为“当前经济运行出现一些新的情况和问题”，要求加力推出增量政策，涉及财政、货币、房地产、资本市场等多个方面，进一步确认了新一轮稳增长周期的开启。
二、增量财政政策将加快推出
在发力稳增长的总体思路下，增量财政政策有望在国庆节后加快推出，与货币政策形成合力。根据9月政治局会议安排，增量财政政策将重点支持促消费、惠民生和保基层运转。
首先，消费可能是未来经济最重要的抓手。会议对于投资以及产业政策讨论不多，而无论是稳房价、稳股市，还是基层“三保”、狠抓“就业”，亦或是促进民营经济、支持养老、创造新业态，最终的落脚点都是让消费好起来。
其次，会议强调要把促消费和惠民生结合起来，守住兜牢民生底线，从而消除居民消费的后顾之忧。9月25日，财政部、民政部联合部署向特困人员、孤儿等困难群众发放一次性生活补助，并发布《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，体现出政府部门对民生问题的高度重视。
最后，会议强调切实做好基层三保工作。近年来，受产业转型和房地产市场调整影响，地方政府可自主支配财力下降，而财政支出刚性增长，财政收支特别是基层财政收支呈现紧平衡状态，一些地方“三保”压力较大，需要一定的财力支撑。
不过，政府投资可能主要依靠存量政策，因今年超长期特别国债和地方政府专项债发行偏慢，资金使用集中在下半年。具体来看，截至8月底，超长期特别国债累计发行5870亿元，剩余4130亿元将在11月中旬前发完，主要用于支持两新两重；1-8月各地发行新增专项债25714亿元，年内还有1.3万亿元限额规模，预计将在10月底前基本发完，并在年底前使用完毕。
三、可能出台的增量政策举措
增量政策工具箱中，上调赤字、加大结构性减税力度、新增特殊再融资债额度、提高国企利润上缴比例推出的概率相对较高。
（一）上调赤字，增发1到2万亿元长期国债
今年以来，经济恢复基础尚不牢固，工业生产者出厂价格持续下降，叠加去年年中出台的一些减税降费政策对今年产生翘尾减收，制约财政收入恢复，导致财政支出增速偏低、节奏偏慢，稳增长力度减弱。这就需要弥补财政资金缺口，来扩大财政支出、刺激需求，上调赤字是比较适宜的方式。
相比发行专项债和特别国债，直接增加财政赤字更为灵活有效。首先，其适用范围更为直接、广泛，既可以用于补足民生支出不足，也可以用于重点项目建设，还可以加大转移支付的针对性，缓解地方财政压力；其次，可以快速地筹集必需的资金，无需跟随项目，直接提高财政政策的灵活机动性，方便财政政策迅速发力；最后，预算更透明、便于监管，可有效防止财政资金错配和挪用。
新增赤字部分转移支付给地方使用，部分用于消费补贴和民生补助，不排除直接给低收入人群直接发钱的可能性。由于上调赤字涉及调整预算，需要经过全国人大常委会批准，因此10月份的全国人大常委会会议是一个重要观察窗口。
（二）加大结构性减税力度
在政策层面上，加快个人所得税改革，合理调节工资薪酬的免征额，减轻中低收入群体的税收负担，直接提高居民消费能力；对科技创新、制造业企业、就业创业等实行结构性减税，从而扩大企业投资和促进就业。
在执行面上，确保政策落实落细，守牢不收“过头税费”的底线。聚焦重点税种、重点地区、重点企业、重点事项等强化精准监管，切实堵漏增收，同时不断提升税费服务的智能化、精细化、个性化水平，为各类经营主体健康规范发展营造良好的税收环境；强化涉企收费监管，落实涉企收费目录清单制度，完善涉企收费联合监管、联合惩戒机制。
（三）新批1万亿元左右特殊再融资债额度
去年以来，我国对于地方债务管控、隐债化解保持高压态势。一方面，推进隐性债务“控增化存”。落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。另一方面，健全化债长效机制。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型，消除地方债问题的根源。
整体来看，政策效果明显，地方债务风险有所缓释。但部分地方城投债务规模仍然偏高，叠加今年是城投债到期高峰，借新还旧压力较大。在此背景下，特殊再融资债作为“一揽子化债方案”中的重要举措，继续新批额度的概率较大，规模或在1万亿元左右。
（四）提高国企利润上缴比例
目前我国国企上缴利润比例整体偏低，从金融央企和非金融类国企情况来看，仅有30%左右，而美欧等国大部分都在50%以上，此外还有未按比例及时足额上交收益的情况。
对此，中央提出“有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳”，“各级政府要根据行业、企业类型等，完善国有独资企业和国有独资公司上交收益比例分类分档规则，健全动态调整机制。”
考虑到经过多年积累，国有企业的体量已经十分庞大，近年也不断通过内部改革增强市场竞争力，或可进一步增加国企利润上缴力度，来弥补因减税降费和房地产市场调整造成的财政收支缺口，这也是健全政府预算体系、统筹财政资金使用的重要举措。
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)
责任编辑：张文
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