蔡昉：促进人口合理集聚、有序流动

　　文/蔡昉

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推动中国式现代化的决定》（简称《决定》）指出：“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。”二十届中央财经委员会第一次会议也从少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征方面，揭示了中国人口发展面临的新常态。从经济增长和社会发展意义上认识人口流动的一般规律、中国特色以及发展阶段性特征，既看到人口流动和集聚带来的多重积极效应，也认识到由此带来的相应挑战，有助于我们把握方向、找准问题、对症施策，更加完整、有效力地贯彻落实《决定》的重要部署。

　　一、认识和把握人口流动规律

　　人口通常以两种主体身份流动，两种流动相互之间既有所差异，又通常不能截然分开。一种流动是人口作为劳动力和人力资本的载体进行流动。从这个意义来说，人口流动同时也是一个生产要素的重新配置过程。生产率提高的源泉，归根结底在于资源要素的重新配置。在中国经济高速增长期间，劳动力等要素在城乡之间和区域之间的流动及重新配置，既保证了要素供给的充足性，也产生了明显的资源重新配置效应。虽然在更高的经济发展阶段，资源重新配置的空间有所缩小，生产率提高的速度有所放缓，但资源重新配置的潜力并未消失，并要求通过深化改革进一步挖掘。例如，2003—2023年，中国第一产业和第二产业的劳均增加值（劳动生产率）差距虽然缩小了一半，但第一产业劳动生产率仍然较低，仅相当于第二产业的23.7%。另据第四次全国经济普查数据，2018年，规模以上工业企业劳动生产率（对于平均用工数的营业收入额），全国为126.5万元，31个省份之间的标准差为34.9万元，其中最低的是河南，最高的是北京，前者仅为后者的33.0%。既然城乡之间、地区之间仍然具有较大的产业结构差异，地区经济之间的生产率差距仍然突出，那么，就意味着仍然有资源配置的潜力空间。

　　另外一种流动是人口作为居民在城乡之间和地域之间迁徙。这种横向流动在宏观意义上是一个趋势性规律，在个体层面上也有各不相同的动机。一般来说，趋势性和较大规模的人口迁移及流动主要来自两种驱动力。一方面，城市化即城市人口比重的提高，是各国现代化过程中具有的一般规律，在世界经济发展史上几乎看不到任何先例，可以在较低城市化水平下实现成色十足的现代化。根据世界银行数据，人均国民总收入在14005美元以上的高收入国家，2023年平均城市化率为81.4%。同年，中国常住人口的城镇化率为66.2%，而户籍人口城镇化率仅为48.3%。另一方面，居民个体也会出于追求更多发展机会、更高生活质量等动机，进行地域上的迁移和流动。随着很多地区人口的自然增长率已经为零或转负，人口的流动状况即机械增长率，日益成为地区人口增长、停滞或衰退的决定性因素。根据第七次全国人口普查，2020年，31个省份中已有15个处于人口负增长，总体上处于人口零增长的有7个，仍然处于人口增长的有9个。

　　资源要素的重新配置也好，生活空间的重新定位也好，都是一个生机勃勃的社会正常运行和自然的状态，由经济社会发展规律所支配。然而，如果由于要素流动和配置受到不合理的体制机制阻碍，或者发生逆生产率提高方向的劳动力倒流现象，或者由于发展机会和生活品质差异过大，造成人口在区域间流动失序，导致区域间人口增减的不正常分化，则会产生不利的经济社会后果。劳动力流动背离生产率提高的方向，必然导致经济整体的生产率提高速度有所减慢，对潜在增长率的增长造成不利影响。对于遭遇人口大规模外流的地区来说，一旦形成劳动力和人力资本供给不足的供给侧困难，以及居民消费不足的需求侧困难，经济社会发展就会受到负面的影响，区域发展的均衡性相应受到削弱，区域振兴也会受阻，甚至可能发生部分地区居民生活品质下降的情形。这使得人口合理集聚、有序流动具有十分的必要性和紧迫性。

　　二、公共服务均等化和“钱随人走”

　　劳动力要素的特点是以人为载体，作为经济活动中的创业者和劳动者，人口、劳动力具有与其他生产要素不同的特点，因此也要求以不尽相同的方式对待，体现在配置、使用和付酬中，市场供求并非唯一的决定机制，还必须结合社会约定和制度安排。随着经济社会发展水平的提高，劳动力趋于“去商品化”，即劳动力作为纯私人要素的属性进一步弱化，劳动者及其家庭的社会权利，通过两个层次的制度建设得以不断增强。一方面，工资和工作待遇等通常由劳动力供求关系和劳动力市场制度，如集体协商、最低工资、劳动合同等制度共同决定；另一方面，民生福祉越来越不只是体现在工资和收入上，更体现在包含健康、教育、性别平等一系列内容的人类发展水平提高上。此外，那些经济发展遭遇困难的地区，在最终实现振兴之前，居民整体收入水平变化可能会处于相对不利的地位，但是，基本公共服务保障水平却不应该有所降低。作为上述趋势提出的客观要求，以及产生的连带结果，以人口为对象的社会保障和社会福利供给，不仅要求全人群、全生命周期的充分覆盖，还必然要求显著增强普惠性。

　　《决定》提出“推动相关公共服务随人走”，是对“钱随人走”内涵作出的更高层次、更全面精准的阐释及提升。2015年印发的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号），确定建立城乡统一的义务教育经费保障机制，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，推动实现相关教育经费可携带。这是基本公共服务内容的“钱随人走”思路和方向的第一次明确表达。2021年，财政部对十三届全国人大四次会议第8876号建议，即戴运龙代表关于建立“钱随人走”转移支付制度的建议作出答复，承诺在完善转移支付分配办法的过程中，合理体现外来人口基本公共服务增支影响，更好发挥转移支付资金均衡区域间财力差异的作用，推进基本公共服务均等化。2022年，浙江省财政厅印发《关于推进“钱随人走”转移支付制度改革的实施意见》，旨在将符合“钱随人走”改革要求的基本公共服务领域转移支付制度，逐步升级为以人为核心的新型转移支付体系，实现基本公共服务水平更加均等。这些改革实践的思路和举措，在《决定》中则体现为“相关公共服务随人走”的顶层设计。

　　按照新发展理念，“钱随人走”或“公共服务随人走”的实现形式应该包括以下方面。首先，公共品边界显著拓展。按照一般规律，随着人均收入水平的提高，政府提供的公共品内涵和外延趋于扩大，因而政府必然要承担更多的支出责任。一个由早期经济学家提出、至今仍然有效的统计事实是：随着人均国内生产总值（GDP）的提高，政府支出占GDP的比重也趋于提高。这个特征化事实被称为“瓦格纳法则”。这个现象发生最显著即政府支出提高最快的时期，是人均GDP从10000美元到23000美元的增长区间，这个“瓦格纳加速期”恰为中国未来十余年将要经历的发展时期。其次，公共财政更集中用于社会保障等福利项目，而用于直接产业投资的比重应大幅下降。这符合老龄化时代对社会福利的更高需要，以及相比投资而言消费成为更突出需求制约的新形势。再次，社会保障等共济性、保护性的基本公共服务越来越具有普惠的性质，应该分别通过提高统筹层次和增强可携带性得到体现。最后，对以上内容综合分析进而得出的政策含义是，中央政府应该提供更多的基本公共服务，承担更大的财政支出责任，因而，在国家财政收支中的比重应该适度提高。

　　三、消除阻碍人口流动的体制障碍

　　习近平总书记2020年12月28日在中央农村工作会议上的讲话中强调：“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”2024年6月19日至20日，习近平总书记在宁夏考察时提出要求：“顺应人口流动趋势，推动城乡融合发展，促进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化”。这鲜明揭示了拆除利益固化藩篱的紧迫性，以及破除城乡二元结构应在其中发挥的重要作用，阐明了人口合理集聚和有序流动在推动城乡融合发展中的关键功能。按照现代化的一般规律，中国城市化水平必须进一步提高，人口迁移和劳动力流动也将继续进行。根据中国的特殊国情和面临的挑战，新型工业化、新型城镇化与乡村振兴是同一个过程的不同侧面，必须在战略层面上整体、协调、同步推进，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，才能达到城乡间和区域间的均衡发展，以及社会流动渠道畅通的目标。目前仍然存在着一些体制机制因素，妨碍人口流动和劳动力重新配置，从而不利于上述战略的顺利实施，必须按照《决定》作出的重要部署，作为优先、重点领域深化改革。

　　第一，加快推进户籍制度改革，消除常住人口在获得公共服务上的户籍身份差别。根据第七次全国人口普查数据，2020年，在城镇常住人口中，即使除去市辖区内人户分离的情形后，户籍登记地在外乡镇街道的人口比重仍然高达37.6%。其中，年轻劳动年龄人口这一比重更高，如在15—40岁这个年龄区间，没有本地户口的人口比重超过平均水平。这个年龄段恰好包括了处在最活跃时期的生育人群和就业群体。因此，户籍身份仍然充当基本公共服务权益的标识，难免成为导致部分受影响群体生育意愿低、就业困难大的体制性原因。因此，推进户籍制度改革仍然要坚持两条战线相得益彰地推进，即一方面促进常住人口市民化，消除常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差别；另一方面尽快实现基本公共服务与户籍身份脱钩，消除人群之间获得基本公共服务上的差别。此外，还要加快完善重点群体的就业支持体系、改革用人和招工制度，以及改进档案和就业信息服务等有机结合。

　　第二，消除不利于培育新人口红利的体制机制障碍。在改革开放时期，中国经历了疾风暴雨式的教育大发展，其中普及九年制义务教育和高等学校扩大招生如同两级火箭，以大幅度增加人口受教育年限的成果，培育和释放了人口红利，为经济高速增长提供了强劲的动力。保持经济在合理速度区间增长，必须挖掘传统人口红利潜力和开启人才红利，合并形成新人口红利。在通过扩大免费教育范围，以及健全学前教育保障机制等方式提高平均受教育年限的同时，以义务教育为重点优化城乡之间、区域之间教育资源配置，建立与人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，是促进人口高质量发展、加速培育新人口红利、保障经济增长持续动能、促进人的全面发展的关键之举。

　　第三，解除流动人口消费的后顾之忧，大规模释放内需潜力。由于现行一些社会保障项目和其他基本公共服务的供给水平，仍然与户籍身份有关，很多没有常住地户口的人群尚不能得到均等的保障和服务，严重抑制了这些群体的消费意愿，进而不利于社会总需求的扩大。例如，学术界的研究表明，仅仅由于户籍身份这一个原因，进城农民工的消费需求即被压低约30%。因此，在老龄化和人口负增长使得中国经济遇到越来越严峻需求侧挑战的情况下，通过改革把社会保障和其他基本公共服务覆盖到全人群、全生命周期，可以使更广泛的人口获得抵御生活中不测风险的基本能力，由此释放出规模巨大的消费势能，使中国经济获得实实在在的需求侧改革红利。

　　第四，健全覆盖全人群、全生命周期的基本公共服务体系，促进社会横向和纵向流动。虽然迁移和流动的主体是相对年轻的人口群体，但是，在人口发展新常态下，人口流动和集聚的方式、效果和前景，既涉及流入群体与原住群体的关系，也与新老居民的全生命周期预期相关。在公共品边界不断拓展或基本公共服务范围逐步扩大的条件下，“有恒产者有恒心”这句话不再仅指家庭积累的有形财富，更在于政府和社会提供的公共服务。覆盖全人群和全生命周期的基本公共服务，意味着社会保险和基本公共服务的供给更加普惠、一体化和无条件。有这个坚实的社会福利体系作为基础，人口的合理集聚和有序流动才能转化为新质生产力驱动的经济增长、民生福祉的不断提高，以及勤劳致富、人人向上的社会流动。

　　本文来源：《中国工业经济》2024年第7期

　　(本文作者介绍：中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、人力资源研究中心主任，博士生导师。中共十七大代表；第十一届全国人大代表、全国人大常委会委员、农业与农村委员会委员。)