意见领袖 | 温彬 孙莹
3月初，财政部发布《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》），在对2023年财政政策进行全面复盘之后，对2024年财政政策进行部署。总体来看，2024年财政政策主基调不变，力度较去年进一步增强，更加注重优化央地财政关系以及提升政策质效。《报告》有以下六个方面值得重点关注。
一、积极财政政策主基调不变
《报告》明确，2024年积极的财政政策要“适度加力、提质增效”，延续了《政府工作报告》和中央经济工作会议的提法，与去年的“加力提效”大致相当。
“适度发力”意味着兼顾经济发展需要和财政可持续性，保持政府总体杠杆率基本稳定。强调发力，是因为今年经济发展仍面临不少困难挑战，包括有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多、部分中小企业经营困难等，同时外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。强调适度，则是考虑到随着经济持续修复，财政增收有基础，政策过度扩张力度的必要性下降，同时也为宏观调控留下更多政策空间。
“提质增效”意味着通过优化财政管理、加强政策协同，切实提升政策效能和资金效益，助力缓解地方财政压力、确保财政运行可持续。去年以来，由于经济恢复基础尚不牢固，叠加房地产市场深度调整影响下土地市场持续低迷，地方可用财力增长乏力，而财政支出刚性增长，“三保”支出、债务还本付息、重点领域项目资金需求不断加大，地方财政收支延续紧平衡，一些地方基层财力比较紧张。
二、实际力度较去年进一步增强
根据《报告》，今年一般公共预算和政府性基金预算总体支出规模40.57万亿元，比去年预算增加1.26万亿元；广义赤字规模，既赤字、专项债与特别国债之和为8.96万亿元，较去年预算增加0.28万亿元；对应广义赤字率为6.6%，较去年年初预算抬升0.5个百分点。加之去年四季度发行的1万亿元用于减灾防灾建设的特别国债主要在今年使用，政策实际力度较去年明显增强。
其中，一般公共预算支出增速放缓，政府性基金预算支出增速上升，反映狭义财政力度边际收敛，广义财政成为发力主角。
一般公共预算方面，支出规模为28.55万亿元，比去年年初预算增加1.04万亿元；支出增速由去年年初预算的5.6%下调至4.0%。今年的赤字率按3.0%安排，继续保持较高水平，赤字规模为4.06万亿元，比去年年初预算增加1800亿元，再加上财政收入继续恢复增长和统筹各类财政资源等，使得支出规模进一步扩大，但支出增速较去年回落，主要与去年基数略高以及结构性减税降费政策持续有关。
政府性基金预算方面，支出规模为12.02万亿元，比去年年初预算增加2231亿元；支出增速由去年年初预算的6.7%大幅上调至18.6%。支出增速明显加快，主要源于超长期特别国债对资金缺口的补充，加之专项债规模继续扩大。继去年四季度中央财政增发1万亿元国债后，《报告》提出，今年中央财政将再发行1万亿元超长期特别国债转给地方，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，且《政府工作报告》强调后续几年还将继续发行。此外，今年新增地方政府专项债券3.9万亿元，比去年小幅增加1000亿元，为重点项目建设提供资金支持的同时，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。
三、央地财政关系逐步优化
根据《报告》，今年中央财政继续作为加杠杆的主力，同时中央对地方转移支付保持必要力度、适当向困难地区倾斜，从而缓解地方财政和债务压力。
2024年全国一般公共预算的赤字规模为40600亿元，比去年增加1800亿元。其中，中央财政赤字额为33400亿元，比去年增加1800亿元；地方财政赤字额为7200亿元，与去年持平。可见，新增赤字全部来源于中央，中央赤字占比从去年的81.4%进一步上升至82.3%，为近年来最高水平。
此外，2024年中央对地方转移支付10.20万亿元，较去年的10.06万亿元进一步提高；剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%。其中，安排均衡性转移支付25744亿元、增长8.8%，安排县级基本财力保障机制奖补资金4462亿元、增长8.6%。
中央财政发力支持地方，主要是基于两个方面因素考虑：一方面，地方财政收支平衡压力较大，一些地方基层“三保”面临不少困难。2023年年中出台的一些减税降费政策对2024年产生翘尾减收，继续实施结构性减税降费政策也将减少财政收入规模。土地使用权出让收入持续低迷，也给地方财政收入带来较大影响。
另一方面，近年来我国地方政府债务压力加大，结构性和区域性风险凸显，而中央政府杠杆率上升幅度不大，目前仍处于国际偏低水平，且相对地方举债成本更低、周期更长，仍有一定的加杠杆空间。截至2023年末，地方政府债务率已升至142.2%，接近IMF确定的债务率控制标准150%的上限；地方政府杠杆率上升至32.3%，推动政府部门杠杆率上升至55.9%。
四、聚焦供给端和需求端关键环节发力
根据《报告》，在多目标、紧平衡背景下，今年财政政策将抓住当前经济运行中的主要矛盾，在供给端和需求端关键环节发力，持续推动经济复苏和高质量发展。
供给侧方面，重点支持现代化产业体系建设和科技创新。在面临“来自外部的打压遏制随时可能升级”的环境下，中央对于产业、科技、创新高度重视。因此，《报告》将支持加快现代化产业体系建设、支持深入实施科教兴国战略放在收支政策的前两位，财政支出倾斜较多。
《报告》提出，大力推进新型工业化，提高产业核心竞争力，加快发展新质生产力，塑造发展新动能新优势。今年中央财政产业基础再造和制造业高质量发展专项资金安排104亿元；加强科技投入保障，推进科技强国建设，为全面建设社会主义现代化国家提供基础性、战略性支撑。今年中央本级科技支出安排3708亿元、增长10%，中央本级基础研究支出安排980亿元、增长13.1%。
同时，有针对性地出台结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展，更好服务现代化产业体系建设。由于近年来我国已发布多轮减税降费举措，与发达国家相比，宏观税负水平偏低，预计2024年税费优惠政策力度不会有太大变化，规模可能在2万亿元左右，与2023年基本持平，更多将在提高精准性和针对性上下功夫。
需求侧方面，继续支持扩大国内需求。虽然当前“经济持续回升向好的基础还不稳固”，但“有利条件强于不利因素”“发展内生动力在不断积聚，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变也不会改变”，所以去年《报告》将扩内需放在收支政策的首位，今年则后移至第三位。
投资方面，专项债、超长期特别国债和去年增发国债资金结转支撑下，重大项目资金充足。在此基础上，《报告》提出合理扩大专项债投向领域和用作资本金范围。此前，专项债投向领域已逐步扩至11个，专项债用作项目资本金的范围也扩围至13个。下一阶段，符合条件的城中村改造项目等有望被纳入专项债支持范围，乘数效应下或能对撬动前期投资起到更大作用。消费方面，《报告》提出着力培育壮大文化、旅游、教育、健康、养老等领域新的消费增长点，支持完善消费相关基础设施。外贸方面，《报告》明确适当降低先进技术设备和资源品进口关税、扩大优质产品进口，并用好外经贸发展专项资金等，支持服务贸易、数字贸易、跨境电商出口。
五、连续几年发行超长期特别国债
《报告》提出，发行1万亿元超长期特别国债，不计入赤字，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。《政府工作报告》强调，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债。
“特别国债”是指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债，由财政部基于市场和经济情况运行择机发行，不计入赤字。“超长期特别国债”一般是指期限在15年及以上的的特别国债。
1998年以来，我国共发行2.82万亿元特别国债，其中“超长期特别国债”占比达40%，分别是1998年注资四大行的2700亿元（期限30年）和2007年注资中投公司的8538亿元（期限15年）。2017、2022年还有两次针对特别国债到期进行续发。
此次是我国第三次发行超长期特别国债。从发行背景看，源于经济恢复基础不牢固、地方财政承压；从发行目的看，旨在推动经济高质量发展、防范地方债务风险；从资金投向看，发改委表示将聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事，重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设；从发行期限看，由于投向领域潜在建设需求巨大、投入周期长，本次超长期特别国债期限大概率为30年期；从发行方式看，由于特别国债的发行逐步从定向发行转向市场化发行，预计本次超长期特别国债大概率还是市场化发行；从持续时间看，是连续几年发行，这主要是考虑到经济转型并非一蹴而就，需要财政持续发力、托底经济，而地方债务扩张约束下，中央加杠杆是大趋势。
此次发行超长期特别国债有助于稳增长、提信心，利好权益市场、相对不利于固收市场。从对权益市场的影响看，今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，传递出财政积极发力的信号，有助于缓解地方财政、债务压力，并支撑基建增长动能，推动经济增长持续向潜在水平回归，从而稳定市场经济增长预期，有利于A股大盘企稳回升。从对固收市场的影响看，市场对经济预期上调，将带动长债利率走势偏震荡上行；国债缴款形成政府存款，短期会吸收市场流动性、对资金面形成冲击，央行或加大基础货币投放进行对冲。
六、强化地方政府债务管理
为巩固前期化债工作成果，《报告》明确，2024年要在进一步推动一揽子化债方案落地见效的基础上，“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。预计2024年在化债的同时，财政体制和地方债管理机制改革将加快推进，消除地方债问题形成的根源。具体措施包括：
其一，对央地财权、事权进行再平衡。《报告》提出，落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改革相关方案，稳步推进省以下财政体制改革。
其二，加强地方政府法定债务管理。财政部表示，将优化中央和地方政府债务结构，科学合理安排地方政府债务规模。统筹安排公益性项目债券，完善专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，提高资金使用效益。
其三，强化财政与金融配合，以财政为主，金融从数量和价格上支持财政，避免财政单打一进而透支空间，同时引导金融机构合理运用债务重组、置换等手段，分类施策化解融资平台存量债务风险。
其四，加快地方税体系建设，为地方政府构建稳定税源，弥补土地财政缺口。《报告》提出，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。
来源：民银研究
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)
责任编辑：曹睿潼
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