意见领袖丨罗志恒
中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行。会议要求，明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取，不断巩固稳中向好的基础。要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。
总体上看，会议的基调非常积极，从对当前形势研判、明年工作目标、政策基调、工作方法论等层面都释放了积极的信号，有利于增强和夯实明年经济持续回升的动力。
其一对当前形势研判上，肯定了当前回升向好的态势，同时供给、需求和预期等方面指出了存在的问题，积极因素占据主导；其二是明确地提出要聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，发展路上存在的问题和挑战必须在发展中解决，一定的经济增速和持续改善的经济质量是化解债务、房地产和金融风险的关键；其三是工作方法论上提出“以进促稳、先立后破”，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，要采取进的政策实现稳的形势与预期；其四是政策基调尤其强调政策效率效果，增强政策取向一致性评估，财政政策、货币政策等都强调效果，避免非经济政策对经济政策的冲击，避免合成谬误，将我国的政策空间发挥出更好的效果；其五，继续强调改革对促进经济动能的重要作用，强调谋划新一轮财政体制改革，未来政府与市场关系、中央与地方关系将有新的进展，从根本上解决当前财政形势紧平衡和债务持续增加的问题。
会议对财政政策的基调与去年底会议基调大致相当，“适度加力、提质增效”总体是积极的，即加力以扩大总需求、防范化解经济社会风险，但同时提出“适度”“提质增效”“强化逆周期和跨周期调节”“用好财政空间”，也就是说，要根据经济社会需要来实施，不搞大水漫灌，积极的财政仍是高质量发展框架下的积极，避免大幅提高财政风险，让财政更可持续。更重要的是，会议提出了要谋划新一轮财税体制改革，这是短期化债、扩大总需求之外更利长远的举措。
第一，积极的财政政策主调不变，2024年赤字率或有必要突破3%，赤字规模由中央占主导。2023年四季度增发1万亿国债，并提前下达2024年度部分新增地方债额度，有助于尽快形成实物工作量，在2024年形成开门红，但需注意政策接续性，避免出现项目资金后继无力的局面。要实事求是面对真实赤字率，避免长期采用的“控赤字+扩专项债”导致赤字规模过小、专项债使用效率偏低的局面。赤字率突破3%可向国际国内传递更为积极的财政政策信号，有助于提振微观主体信心。同时，考虑到当前地方政府财政收支矛盾突出和防范化解债务风险的背景下，将由中央政府加杠杆来承担更多支出责任或将资金转移给地方政府使用。
第二，“提质增效”是近年来财政政策在加力之外的重要目标，这是由当前财政形势紧平衡决定的，越是收支矛盾加大，越是要提高财政支出绩效，这要求收入端减税降费要从追求数量规模型转向效率效果型；支出端要优化财政支出结构，提前储备和挖掘好的项目，提高项目的经济效益和社会效益。
第三，重提“结构性减税降费”，有利于进一步稳定宏观税负。我国已连续十几年实施积极的财政政策，长期实施大规模的减税降费，财政空间仍有但总体在持续收窄。因此，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，这有利于稳定宏观税负，避免债务规模因减税降费而过快攀升。
第四，会议提出“合理扩大专项债用作资本金范围”，有利于解决当前专项债项目收益持续下降的问题。当前各方对于专项债一般化的问题已形成较强共识，专项债项目收益持续下降引发债务风险、降低财政统筹能力，同时部分专项债资金闲置导致未能充分发挥出财政资金稳增长作用。扩大用作资本金范围有利于储备更多收益更高的项目，推动项目尽快落地，降低风险、促进稳增长。
第五，为进一步用好财政空间，未来财政政策有必要以支出政策为主、减税降费等收入政策为辅，推动财政政策逐步从重投资转向投资与消费并重，提高财政资金的使用效率。经济转型期，支出政策的效果往往好于收入政策。因为减税的收入政策要通过市场主体起作用，传导链条长，而且容易受到其他因素干扰。一旦市场主体的信心不足，减税降费等收入端政策既不能拉动经济增长，而且还推升了赤字和债务，陷入了“减税降费陷阱”。过去我国持续推出减税降费退税缓税有效地缓解了市场主体现金流紧张的问题，提高了企业的抗风险能力，但客观上也出现宏观税负持续下行。
第六，谋划新一轮财税体制改革是下阶段的重要任务，才能从根本上解决当前财政运行紧平衡、地方债务持续增长的问题；分税制改革实施即将迎来三十年，有必要进一步推进改革。1994年分税制改革实施以来，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。但是，当前，政府与市场关系和边界、中央和地方事权和支出责任划分仍需进一步厘清，地方政府承担过多的事权和支出责任、财力不够协调、转移支付不规范等问题，有必要在未来改革中进一步解决。可以预期，未来要进一步理清政府与市场关系，避免政府支出责任持续扩张；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负；不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付等。
来源：21世纪经济报道
(本文作者介绍：粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员，注册会计师，中国财政科学研究院财政学博士。新财富最佳分析师宏观经济第三名（团队）。研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)
责任编辑：张文
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