李庚南：普惠金融高质量发展的路该怎样走？

　　意见领袖 | 李庚南

　　日前，国务院正式印发了《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了未来五年推进普惠金融高质量发展的指导思想、基本原则和主要目标，提出了一系列政策举措，为我们描摹了未来五年我国普惠金融高质量发展的全景，为普惠金融的持续推进提供了根本遵循和方法论。在当前我国实体经济持续恢复、新旧动能加快转化、新发展格局加快构建的背景下，《实施意见》的出台，对于激发经济活力、增强发展韧性，推动经济高质量发展无疑有着特别重要的意义。

　　普惠金融高质量发展命题的提出，其潜台词无疑是当前普惠金融发展质量还不高，还存在诸多制约普惠金融发展质量的因素。主要体现在：普惠金融供给的总量和结构与新发展阶段特别是经济高质量发展的要求相比还存在一定差距，结构性不平衡问题还较突出；普惠金融服务覆盖率、可得性、满意度虽然在不断提升，但与普惠金融的基本要求还存在差距；普惠金融服务同质化程度还比较明显，还无法很好地满足普惠金融重点群体多元化金融需求；普惠金融自身可持续发展尚缺乏成熟的发展环境和基础设施支撑，风险定价能力、金融科技水平方面还存在短板；普惠领域市场主体的绿色发展意识普遍不强，数字化程度偏低，与整体经济绿色发展、数字化转型的步伐尚存在差距；特别是在践行“负责任金融”理念、关注消费者金融健康方面尚不够，在公平性与包容性还与社会公众的期望存在较大距离。

　　普惠金融所存在的问题，既有自身发展质量问题，也有金融与经济的协同发展问题。因此，推动普惠金融高质量发展的基本逻辑和思路应该是遵循普惠金融的本心，针对上述影响普惠金融高质量发展的突出方面、环节和问题，对症下药，完善机制，弥补短板，克服制约。从整体看，关键是要推动普惠金融与绿色金融、数字金融、金融健康及社会治理的深度融合，有效破解制约经济社会高质量发展的堵点和难道，补齐相应的短板。

　　一是推进普惠金融与绿色金融的深度融合。

　　绿色发展是经济高质量发展的主要标志之一。而普惠金融发展与经济高质量发展不相适应的一个突出方面，恰是绿色金融发展相对滞后，金融在推动普惠领域市场主体绿色发展方面能力不足，制度机制方面存在短板。

　　一方面，普惠领域市场主体总体上绿色发展意识不强，对“绿色低碳发展”的重要性和必然性的认识不足，缺乏绿色转型动力。而普惠领域又恰是碳减排的重点领域。有关资料显示，我国农业和中小微企业等普惠金融主体，其在全国的碳排放量中的含量分别占到了30%和50%。要实现“3060”的碳达峰和碳中和目标，普惠领域显然是绿色金融需重点发力的领域。

　　另一方面，金融机构在运用绿色金融工具推动普惠领域绿色转型方面存在制度机制不配套、能力不足等短板。一是缺乏针对普惠对象的绿色标准。现行的绿色金融统计标准往往更加适合大型企业、科技创新型主体及节能技改等项目融资主体，未涵盖大部分普惠对象的绿色低碳行为，导致小微企业往往很难满足绿色项目融资要求。二是缺乏针对普惠领域的绿色金融专项激励机制。大部分普惠对象无法获得绿色金融领域的货币政策，如碳减排支持工具等。三是金融机构对绿色产业和普惠对象绿色场景的理解能力不足，难以有效绿色场景和行为梳理更难实现，也因此导致普惠领域绿色金融产品创新不足。

　　随着“3060”碳减目标期限的临近，如何补足普惠领域绿色发展短板成为需迫切解决的问题。《实施意见》明确提出，要发挥普惠金融支持绿色低碳发展作用，要求在普惠金融领域服务中融入绿色低碳发展目标，引导金融机构为小微企业、农业企业、农户技术升级改造和污染治理等市场经营方式的绿色转型提供支持，包括丰富绿色保险服务体系，其实践模式就是推进普惠金融与绿色金融的深度融合。

　　实际上，绿色金融和普惠金融虽然在发展目标、服务对象上侧重点有所不同，但两者在理念上是一致的，都是要关注公平、可持续发展，二者的相互融合有助于形成互补短板、相辅相成、相得益彰的协同效应。一方面，绿色金融的创新能够盘活普惠主体所拥有的生态资源，推动生态资源价值化，从而有效化解普惠金融领域固有的抵押担保瓶颈。另一方面，普惠金融的发展有助于夯实为绿色金融基础，为普惠领域市场主体的绿色转型提供金融支撑。对于金融机构而言，普惠金融与绿色金融的融合不是业务的简单叠加，而是通过统筹协调绿色和普惠金融领域的发展布局，实现二者在发展理念、科技赋能、管理机制、业务资源等领域的深度融合，进而产生正向乘数效应。这方面，二者的深度融合无疑还有很大的空间。

　　二是推进普惠金融与数字金融的深度融合。

　　《实施意见》以大量的篇幅强调要有序推进数字普惠金融发展，要求金融机构提升普惠金融科技水平，打造健康的数字普惠金融生态，健全数字普惠金融监管体系。根据《G20数字普惠金融高级原则》，“数字普惠金融”泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的行动，其具体内容涵盖各类金融产品和服务通过数字化或电子化技术进行交易的活动。数字普惠金融实际上就是普惠金融与数字金融深度融合的产物。

　　实践表明，目前普惠金融与数字金融已有了充分的融合。在金融科技赋能下，数字普惠金融发展大大提升了金融服务普惠领域的效率。金融数字化全面提升了金融效率，优化了金融功能，大大拓展了普惠金融服务的边界和覆盖面，有效降低了普惠金融的交易成本以及获得多元化金融服务的门槛，推动了普惠金融高质量发展。

　　但同时，普惠金融与数字金融的融合深度还不够，数字金融在普惠领域的运用还存在诸多难题。一是数字普惠金融发展还很不平衡，城乡之间、不同群体之间还不同程度存在“数字鸿沟”。二是与数字普惠金融相匹配的公共信用数据库等基础设施建设滞后，还存在打破数据“孤岛”与发挥数据要素价值的矛盾、征信与信用体系的不足等问题，无法满足普惠金融发展的需要。三是数字金融在赋能普惠金融方面精准性尚待提升。针对特定弱势群体的普惠金融还存在服务成本高、效率低的难题。

　　可见，数字金融既是推动普惠金融高质量发展的重要推手，同时也存在妨碍普惠金融目标实现的负向溢出效应。普惠金融的核心就是要关注那些被传统金融体系排斥或忽视的中小微企业和弱势人群，把他们包容进一个普惠金融的生态体系之中。“数字鸿沟”的存在及其负向溢出效应，一定程度上造成了金融服务的社会不公，影响了金融服务均等化的进程，有悖于普惠金融的原旨，从而影响了普惠金融的发展质量。因此，推动普惠金融与数字金融深度融合，就是要通过补齐制度机制短板，强化对数字普惠金融的监管引领，夯实数字普惠金融的基础设施，努力消除“数字鸿沟”，为低资本和处于弱势的群体提供低成本的可得性金融服务，推动金融服务的均等化。

　　三是推进普惠金融与金融健康的深度融合。

　　金融健康问题是普惠金融发展中越来越突出的、需要高度关注的问题，也是制约普惠金融自身转型升级、高质量发展的关键瓶颈。其核心是如何提升社会公众的金融素养和金融能力，维护好金融消费者的合法权益，避免和消除不适当、不负责任的金融供给带给金融消费者的“次生灾害”。

　　普惠金融服务的对象本身就具有两方面的脆弱性。一方面，在融资市场，因为存在资信、抵押物等天然短板，处于相对弱势，得不到公平的、均等化的金融服务，从而丧失、错失自身发展改善的机会；另一方面，普惠领域的客群往往金融素养不够、金融能力不足，缺乏全生命周期财务管理理念和能力，消费者很容易因为过度负债、以债养债而导致财务状况恶化，陷入债务困境，或陷入各种金融陷阱。实际上，目前在普惠金融供给特别是消费金融领域（包括正规的非正规渠道）已经很充分，几乎所有的平台都在向消费者营销贷款。这种情况下，关注金融健康问题就显得尤为迫切。金融健康问题正成为制约普惠金融稳健、高质量发展的难题。普惠金融健康问题如果得不到很好的关注和提升，则可能削弱普惠金融的实际效果甚至与普惠金融的初衷背道而驰。

　　为此，《实施意见》强调普惠金融的人民性，要求普惠金融要坚持安全发展原则，倡导负责任金融理念，切实保护金融消费者合法权益。《实施意见》把“金融消费者教育和保护机制更加健全”作为普惠金融高质量发展的主要目标之一，要求金融部门通过健全金融知识普及多部门协作机制等渠道提升社会公众金融素养和金融能力，加强重点人群金融知识宣教活动，继续深化金融教育示范基地常态化阵地化建设，培育契约精神和诚信意识，提倡（金融消费者）正确评估和承担自身风险；要求金融机构加强消费者权益保护体制机制建设，健全金融消费者权益保护体系。

　　推动普惠金融与金融健康的深度融合，就是要将金融健康问题纳入普惠金融制度体制设计及全流程。不仅要从需求端提升小微企业、个体工商户等微弱经济的金融健康，还要从供给端行为提升普惠金融主体自身的金融健康。供给端的金融健康，从整体看，涉及普惠金融生态的优化问题，核心是要解决普惠金融服务及产品同质化及无序竞争问题。需要发挥监管引领作用，引导金融机构坚守定位，构建层次分明、优势互补、资源共享、互惠互利、错位竞争的普惠金融发展格局。从个体看，要求增强普惠金融主体的审慎性，包括全流程的信贷风险控制是否到位，营销行为的理性程度，定价方面是否符合商业可持续，以及信贷供给行为的适当性，是否存在过度营销、诱导式营销等。需求端的金融健康，主要表现为借款人融资行为的理性程度、规范程度和诚信度。包括融资需求额度的适当性，消费者自身还款能力的充分性、还款来源的真实性，自身财务状态的健康性，以及对借贷资金使用的规范性、履约意愿等。

　　四是推进普惠金融与社会治理的深度融合。

　　普惠金融与社会治理虽然是两个不同范畴的概念，但都是社会资源配置的手段和方式，两者的内涵有部分重叠性和交叉性，具有很强的逻辑同构性。社会治理现代化要求金融治理朝着普惠性方向发展，普惠金融是金融治理现代化的属性要求和发展指向；反过来，普惠金融的发展，为社会治理现代化提供强大的金融动力。作为推动金融服务领域的社会公平和公共五均等化重要依托，普惠金融本身就是社会治理的重要内容之一。普惠金融赋能社会治理，是金融机构发挥经营优势，打通“社会治理”最后一公里，提升社会治理水平的重要路径。

　　正是基于普惠金融与社会治理二者互为条件、相互促进辩证关系的认识，《实施意见》强调普惠金融的政治性，要求普惠金融坚持政策引领原则，明确各级政府责任，从完善基础设施、制度规则和基层治理角度，推进普惠金融治理能力建设。《实施意见》把“普惠金融配套机制更加完善”作为普惠金融高质量发展的目标之一，提升普惠金融法治水平、加强政策引导和治理协同、优化普惠金融发展环境及组织保障方面，用大量篇幅指出了普惠金融与社会治理深度融合的方法、路径，把夯实普惠金融发展的制度环境、信用环境作为推动普惠金融高质量发展的前提基础。换言之，发展普惠金融并不仅仅是金融部门的事情，而是需要政府相关部门协同推进的事业。这无疑有助于突破制约普惠金融发展的信息瓶颈，有助于推动普惠金融按照市场化、法治化轨道，按照商业可持续原则行稳致远。

　　(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)